Решение Новосибирского УФАС России от 31.05.2011 г № Б/Н
О нарушении органом местного самоуправления антимонопольного законодательства, выразившемся в предоставлении муниципальной преференции юридическому лицу путем непроведения конкурсных процедур по отбору организаций для выполнения муниципального заказа
Резолютивная часть решения оглашена 26 мая 2011 г.
Решение в полном объеме изготовлено 31 мая 2011 г.
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области (Новосибирское УФАС России) по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе:
Ельчанинов А.А. - заместитель руководителя управления, председатель Комиссии;
Камнева Н.П. - начальник отдела контроля органов власти, член Комиссии;
Рисов А.В. - ведущий специалист-эксперт отдела контроля органов власти, член Комиссии,
рассмотрев дело N 26 от 04.05.2011 по признакам нарушения администрацией р.п. Коченево Новосибирской области (ул. Октябрьская, д. 7, р.п. Коченево, Новосибирская область, 632640) части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ "О защите конкуренции",
в присутствии:
заявителя: С. <...>;
ответчика: администрация р.п. Коченево глава администрации р.п. Коченево <...>, <...> Ч., удостоверение <...>, Щ. - директор МАУ "Ц", назначена на должность распоряжением главы Коченевского района от 24.02.2009 N 21-рк,
Установила:
В Новосибирское УФАС России поступило обращение гражданина С., который сообщил, что Коченевский поселковый Совет депутатов 15.09.2010 внес изменения в бюджет р.п. Коченево на 2010 г., включив в доходную часть сумму финансовой поддержки в размере 11452,751 тыс. рублей на строительство котельной. Данная финансовая поддержка была оказана Коченевскому району Фондом модернизации и развития ЖКХ муниципальных образований Новосибирской области. Поскольку строительство котельной должно осуществляться на территории и для нужд р.п. Коченево, решением Совета депутатов Коченевского района данная сумма была направлена в бюджет р.п. Коченево, в дальнейшем была перечислена в виде субвенции некой управляющей организации. При строительстве котельной администрация р.п. Коченево в нарушение Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов..." не выступала заказчиком на выполнение работ по строительству котельной.
При рассмотрении обращения установлено следующее.
Фондом модернизации и развития жилищно-коммунального хозяйства муниципальных образований Новосибирской области с администрацией Коченевского района заключено соглашение N 29 от 22.07.2010 о взаимодействии при предоставлении финансовой поддержки за счет средств Фонда модернизации и развития жилищно-коммунального хозяйства муниципальных образований Новосибирской области в 2010 году.
В соответствии с соглашением Фонд обязуется предоставить на безвозмездной основе финансовую поддержку в 2010 году в сумме 11 452 751 рубль для долевого финансирования строительства котельной в р.п. Коченево Коченевского района Новосибирской области мощностью 10 МВт, путем перечисления денежных средств в доходную часть бюджета Коченевского района.
Постановлением главы администрации Коченевского района от 01.06.2010 N 849 в целях реализации реформы жилищно-коммунального хозяйства на территории Коченевского района в устав МУ "Ц" внесены изменения в части утверждения новой редакции устава. МУ "Ц" реорганизован в Муниципальное автономное учреждение "Ц" (далее МАУ "Ц").
МАУ "Ц" и МУП "К" с ООО Производственное Объединение "Р" заключили договор от 05.08.2010 N 70/1, согласно которому ООО ПО "Р" обязуется на обусловленных договором условиях осуществить изготовление, поставку и монтаж котельной (10,0 МВт), именуемой в дальнейшем "Товар", изготовленной согласно техническому заданию Заказчика, являющемуся неотъемлемой частью договора, а МУП "К" обязуется принять и оплатить "Товар".
В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения поселения относится в том числе организация в границах поселения теплоснабжения населения.
Согласно части 2 статьи 3 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов..." под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.
Таким образом, изготовление, поставка и монтаж котельной мощностью 10,0 МВт является муниципальными нуждами.
В соответствии с частью 1 статьи 72 Бюджетного кодекса РФ размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством РФ о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд, то есть в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов...". Согласно части 1 статьи 10 вышеуказанного Закона размещение заказа может осуществляться:
1) путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме;
2) без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах).
В соответствии пунктом 7 части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" органам местного самоуправления запрещается совершение действий (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности предоставление муниципальной преференции в нарушение порядка, установленного главой 5 настоящего Федерального закона.
Конкурсных процедур по отбору организаций для выполнения муниципального заказа на строительство котельной мощностью 10,0 МВт администрация р.п. Коченево, для которой данное строительство является муниципальными нуждами, не проводила, иные организации администрация р.п. Коченево не наделяла полномочиями по размещению муниципального заказа на строительство котельной, договор от 05.08.2010 N 70/1, заключенный ООО ПО "Р", МАУ "Ц", МУП "К", заключен без проведения конкурсов, аукционов.
Дело о нарушении антимонопольного законодательства возбуждено по признакам нарушения администрацией р.п. Коченево Новосибирской области части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ "О защите конкуренции", в результате действий (бездействия) которой (непроведение конкурсных процедур по отбору организаций для выполнения муниципального заказа) была предоставлена муниципальная преференция ООО ПО "Р". В результате предоставленной преференции иные хозяйствующие субъекты были устранены от возможности изготовления, поставки и монтажа котельной, что привело или могло привести к устранению конкуренции при выполнении муниципального заказа.
По существу дела администрация р.п. Коченево представила следующее объяснение.
Строительство модульной котельной в р.п. Коченево на 10 МВт ведется во исполнение районной программы "Модернизация жилищно-коммунального комплекса Коченевского района на период 2010 - 2012 гг.", утвержденной решением сессии районного Совета депутатов Коченевского района от 30.04.2010 N 16, и Инвестиционной программы "Развитие системы теплоснабжения р.п. Коченево на 2011 - 2012 гг.", утвержденной решением Совета депутатов МО р.п. Коченево от 20.04.2010 N 12. Финансирование по данному объекту капитального строительства предусмотрено из разных источников: за счет средств областного Фонда модернизации объектов ЖКХ; средств бюджета Коченевского района, средств бюджета МО р.п. Коченево, средств МУП "К". Аккумулирование финансовых средств происходило на расчетном счете муниципального автономного учреждения "Ц", которое создано согласно постановлению главы администрации Коченевского района от 16.07.2010 N 1098 для реализации программы реформирования и модернизации жилищно-коммунального комплекса Коченевского района. Пункт 2.5 устава МАУ "Ц" предусматривает данный вид деятельности.
Согласно части 1 статьи 2 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами.
Таким образом, на основании статьи 4 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" автономное учреждение создается для осуществления деятельности, направленной на достижение конкретных целей, которые закрепляются учредителем в соответствующем государственном (муниципальном) задании для учреждения. Именно в соответствии с таким заданием автономное учреждение и оказывает государственные (муниципальные) услуги. При этом учредитель не только формирует задание для автономного учреждения, но и финансирует его выполнение с учетом расходов , в том числе на развитие автономных учреждений в рамках программ, утвержденных в установленном порядке. Финансовое обеспечение осуществляется в виде субвенций и субсидий из соответствующего бюджета и иных не запрещенных федеральными законами источников.
Перечень возможных лиц, которые могут выступать государственными и муниципальными заказчиками, определен в статье 4 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов...". Однако статьей 6 Бюджетного кодекса РФ определено, что получателем бюджетных средств (получателем средств соответствующего бюджета) может выступать только ограниченный круг лиц, а именно: орган государственной власти; орган управления государственным внебюджетным фондом; орган местного самоуправления; орган местной администрации; бюджетное учреждение, находящееся в ведении главного распорядителя бюджетных средств и имеющее право на использование бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета.
Таким образом, автономное учреждение не является получателем бюджетных средств и не может выступать государственным или муниципальным заказчиком и, соответственно, не подпадает под действие Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов...". Данная позиция отражена в письмах Минэкономразвития РФ от 18.01.2008 N Д04-90 и от 18.06.2008 N Д05-2409.
Функции МУП Коченевского района "К" как заказчика определены договором от 05.08.2010 N 70/1 в части контроля за выполняемыми работами, так как после окончания работ эксплуатировать данный объект будет это предприятие.
На заседании Комиссии представители администрации р.п. Коченево подтвердили доводы, изложенные в объяснении, и сообщили, что финансирование строительства котельной осуществлялось из Фонда модернизации и развития жилищно-коммунального хозяйства Новосибирской области, бюджета Коченевского района, бюджета р.п. Коченево и собственных средств МУП "К". МАУ "Ц" участвовал в реализации программы реформирования ЖКХ путем аккумулирования финансовых средств на своем счету и финансирования строительства котельной. Пункт 2.5 устава МАУ "Ц" позволяет осуществлять аккумулирование средств из разных бюджетов, а статья 69 Бюджетного кодекса позволяет осуществлять субсидирование юридических лиц - производителей товаров, работ, услуг без проведения конкурсных процедур. Пояснить, какой Федеральный закон позволяет создавать автономное учреждение в целях реформирования жилищно-коммунального комплекса, представители администрации р.п. Коченево на смогли, согласились, что строительство котельной является муниципальными нуждами.
В данный момент строительство котельной не завершено, она не передана в муниципальную собственность.
Рассмотрев материалы дела и доводы сторон, Комиссия Новосибирского УФАС России приходит к следующим выводам.
В соответствии с частью 1 статьи 2 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами.
Согласно пункту 2.10 устава МАУ "Ц" учреждение создано в том числе в целях реализации программы реформирования и модернизации ЖКХ района, а также решений администрации района по данным вопросам. Сфера деятельности МАУ "Ц" не соответствует сфере деятельности, установленной частью 1 статьи 2 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях", иные федеральные законы также не предусматривают деятельность автономного учреждения в целях реализации программы реформирования и модернизации жилищно-коммунального хозяйства.
Согласно соглашению, заключенному Фондом модернизации и развития жилищно-коммунального хозяйства муниципальных образований Новосибирской области с администрацией Коченевского района, субъектом финансовой поддержки является администрация Коченевского района. Получателем бюджетных средств является администрация Коченевского района, которая обязана отражать в доходной части бюджета средства Фонда (пункт 2.2.1 соглашения).
В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения поселения относится в том числе организация в границах поселения теплоснабжения населения.
Согласно части 2 статьи 3 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов..." под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.
Таким образом, изготовление, поставка и монтаж котельной мощностью 10,0 МВт являются муниципальными нуждами.
В соответствии с частью 1 статьи 72 Бюджетного кодекса РФ размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством РФ о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд, то есть в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов...". Согласно части 1 статьи 10 вышеуказанного Закона размещение заказа может осуществляться:
1) путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме;
2) без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах).
Финансирование строительства котельной осуществлялось из бюджетов Коченевского района, бюджета р.п. Коченево, средств МУП "К", в том числе за счет средств Фонда модернизации и развития жилищно-коммунального хозяйства муниципальных образований Новосибирской области, которые были перечислены в бюджет Коченевского района и далее в бюджет р.п. Коченево.
В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов..." муниципальными заказчиками выступают органы местного самоуправления, иные получатели средств бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования. Иными заказчиками выступают бюджетные учреждения при размещении ими заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг независимо от источников финансового обеспечения их исполнения.
Поскольку строительство котельной является муниципальными нуждами, администрация р.п. Коченево обязана была произвести размещение муниципального заказа в соответствии с частью 1 статьи 10 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов..." путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме.
Однако администрация р.п. Коченево поступившие в бюджет средства перечислила на счет МАУ "Ц", которое совместно с МУП "К" без проведения конкурсных процедур заключило договор с ООО ПО "Р".
Согласно пункта 20 статьи 4 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" государственной или муниципальной преференцией является предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот.
Муниципальные преференции могут быть предоставлены на основании актов органов местного самоуправления исключительно в целях, перечисленных в части 1 статьи 19 Федерального закона "О защите конкуренции", в порядке, установленном статьей 20 Федерального закона "О защите конкуренции".
В соответствии пунктом 7 части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" органам местного самоуправления запрещается совершение действий (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности предоставление муниципальной преференции в нарушение порядка, установленного главой 5 настоящего Федерального закона.
Администрация р.п. Коченево своими действиями путем перечисления бюджетных средств на счет МАУ "Ц", предоставив право заключения договора на изготовление, поставку и монтаж котельной мощностью МАУ "Ц" и МУП "К" без проведения торгов в форме конкурса, аукциона в нарушение части 1 статьи 10 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов...", предоставила ООО ПО "Р" муниципальную преференцию. В результате предоставленной преференции иные хозяйствующие субъекты были устранены от возможности изготовления, поставки и монтажа котельной, что привело или могло привести к устранению конкуренции при выполнении муниципального заказа.
Учитывая изложенные обстоятельства, руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 - 4 статьи 41, частью 1 статьи 49 Федерального закона N 135-ФЗ от 26.07.2006 "О защите конкуренции",
Решила:
1.Признать администрацию р.п. Коченево Коченевского района Новосибирской области нарушившей часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции". Нарушение выразилось в предоставлении муниципальной преференции ООО ПО "Р" путем непроведения конкурсных процедур по отбору организаций для выполнения муниципального заказа. В результате предоставленной преференции иные хозяйствующие субъекты были устранены от возможности изготовления, поставки и монтажа котельной, что привело или могло привести к устранению конкуренции при выполнении муниципального заказа.
2.Признать имеющиеся материалы достаточными для выдачи администрации р.п. Коченево предписания о прекращении нарушения антимонопольного законодательства. С целью устранения нарушения администрации р.п. Коченево необходимо после окончания завершения строительства котельной, построенной за счет средств Фонда модернизации и развития жилищно-коммунального хозяйства муниципальных образований Новосибирской области, средств бюджетов Коченевского района, р.п. Коченево, собственных средств МУП "К", принять меры по передаче котельной в собственность р.п. Коченево.
3.Признать, что основания для принятия иных мер по пресечению и (или) устранению последствий нарушения антимонопольного законодательства отсутствуют.
Председатель Комиссии
А.А.ЕЛЬЧАНИНОВ
Члены Комиссии
Н.П.КАМНЕВА
А.В.РИСОВ
Решение Комиссии может быть обжаловано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня его принятия.
Примечание. За невыполнение в установленный срок законного решения антимонопольного органа частью 2.6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Привлечение к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации, не освобождает от обязанности исполнить решение антимонопольного органа.
ФЕДЕРАЛЬНАЯ АНТИМОНОПОЛЬНАЯ СЛУЖБА
УПРАВЛЕНИЕ ПО НОВОСИБИРСКОЙ ОБЛАСТИ
Приложения
2011-05-31 Приложение к Решению от 31 мая 2011 года № Б/Н Предписание