Решение Новосибирского УФАС России от 23.06.2011 г № Б/Н
Резолютивная часть решения оглашена 21 июня 2011 г.
Решение в полном объёме изготовлено 23 июня 2011г.
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области (Новосибирское УФАС России) по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе:
Ельчанинов А. А. – заместитель руководителя управления, председатель Комиссии;
Камнева Н. П. – начальник отдела контроля органов власти, член Комиссии;
Рисов А. В. – ведущий специалист-эксперт отдела контроля органов власти, член Комиссии,
рассмотрев дело № 27 от 04.05.2011г. по признакам нарушения администрацией р.п. Коченёво Новосибирской области (ул. Октябрьская, д. 7, р.п. Коченёво, Новосибирская область, 632640), МАУ «Центр управления и расчётов ЖКХ» (ул. Чехова, д. 22, р.п. Коченёво, Новосибирская область, 632640), МУП «Коммунальщик» (ул. Чехова, д. 22, р.п. Коченёво, Новосибирская область, 632640), ООО ПО «РегионЭнергоСервис» (ул. Трактовая, д. 50А, г. Барнаул, Алтайский край) статьи 16 Федерального закона № 135-ФЗ «О защите конкуренции»,
в присутствии:
заявитель: «…»., «…»;
ответчик: «…» - директор МУП «Коммунальщик», назначен на должность распоряжением главы администрации Коченёвского района «….»; «…» - представитель МУП «Коммунальщик» по доверенности «….», «….» - представитель МАУ «Центр управления и расчётного обслуживания ЖКХ» по доверенности «….», представители администрации р. п. Коченёво и ООО ПО «РегионЭнергоСервис» на рассмотрение дела не явились, о времени и месте рассмотрения дела администрация р. п. Коченёво и ООО ПО «РегионЭнергоСервис» уведомлены надлежащим образом
Установила:
В Новосибирское УФАС России поступило обращение гражданина «…» который сообщил, что Коченёвский поселковый Совет депутатов 15.09.2010г. внес изменения в бюджет р.п. Коченёво на 2010г., включив в доходную часть сумму финансовой поддержки в размере 11452,751 тыс. рублей на строительство котельной. Данная финансовая поддержка была оказана Коченёвскому району Фондом модернизации и развития ЖКХ муниципальных образований Новосибирской области. Поскольку строительство котельной должно осуществляться на территории и для нужд р.п. Коченёво, решением Совета депутатов Коченёвского района данная сумма была направлена в бюджет р.п. Коченёво, в дальнейшем была перечислена в виде субвенции некой управляющей организации. При строительстве котельной Администрация р.п. Коченёво в нарушение Федерального закона от 21.07.2005г. № 94-ФЗ «О размещении заказов…» не выступала заказчиком на выполнение работ по строительству котельной.
При рассмотрении обращения установлено следующее.
Фондом модернизации и развития жилищно-коммунального хозяйства муниципальных образований Новосибирской области с администрацией Коченёвского района заключено соглашение № 29 от 22.07.2010г. о взаимодействии при предоставлении финансовой поддержки за счет средств Фонда модернизации и развития жилищно-коммунального хозяйства муниципальных образований Новосибирской области в 2010 году.
В соответствии с соглашением фонд обязуется предоставить на безвозмездной основе финансовую поддержку в 2010 году в сумме 11 452 751 рублей для долевого финансирования строительства котельной в р.п. Коченево Коченёвского района Новосибирской области мощностью 10 МВТ путем перечисления денежных средств в доходную часть бюджета Коченевского района.
Постановлением главы администрации Коченёвского района от 16.07.2010г. № 1098 для реализации программы реформирования и модернизации жилищно-коммунального хозяйства Коченёвского района создано Муниципальное автономное учреждение «Центр управления и расчётов ЖКХ» (далее МАУ «Центр управления и расчётов ЖКЖ»).
Между ООО Производственное Объединение «РегионЭнергоСервис» (Исполнителем), МАУ «Центр управления и расчетов ЖКХ» (Инвестор) и МУП «Коммунальщик» (Заказчик) заключен договор от 05.08.2010 года № 70/1, согласно которому Исполнитель обязуется на обусловленных договором условиях осуществить изготовление, поставку и монтаж «Котельной – 10,0 МВт», именуемой в дальнейшем «Товар», изготовленной согласно технического задания Заказчика, являющегося неотъемлемой частью договора, а Заказчик обязуется принять и оплатить «Товар».
В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения поселения относится, в том числе организация в границах поселения теплоснабжения населения.
Согласно части 2 статьи 3 Федерального закона от 21.07.2005г. № 94-ФЗ «О размещении заказов…» под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.
Таким образом, изготовление, поставка и монтаж котельной мощностью 10,0 Мвт является муниципальными нуждами.
В соответствии с частью 1 статьи 72 Бюджетного кодекса РФ размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством РФ о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд, то есть в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005г. № 94-ФЗ «О размещении заказов…». Согласно части 1 статьи 10 вышеуказанного закона размещение заказа может осуществляться:
1) путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме;
2) без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах).
В соответствии со статьёй 16 Федерального закона от 26.07.2006г. N 135-ФЗ «О защите конкуренции» запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Конкурсных процедур по отбору организаций для выполнения муниципального заказа на строительство котельной мощностью 10,0 МВт администрация р.п. Коченёво, для которой данное строительство является муниципальными нуждами, не проводила, иные организации администрация р.п. Коченёво не наделяла полномочиями по размещению муниципального заказа на строительство котельной, договор от 05.08.2010г. № 70/1, заключённый ООО «ПО «РегионЭнергоСервис», МАУ «Центр управления и расчётов ЖКХ», МУП «Коммунальщик» заключён без проведения конкурсов, аукционов.
Дело о нарушении антимонопольного законодательства возбуждено по признакам нарушения администрацией р.п. Коченёво Новосибирской области, МАУ «Центр управления и расчётов», МУП «Коммунальщик», ООО ПО «РегионЭнергоСервис» статьи 16 Федерального закона № 135-ФЗ «О защите конкуренции». Нарушение выразилось в совершении согласованных действий, направленных на заключение договора без проведения конкурса, аукциона, в результате которых иные хозяйствующие субъекты были устранены от выполнения муниципального заказа по строительству котельной, что привело или могло привести к ограничению конкуренции.
По существу дела администрация р.п. Коченёво представила следующее объяснение.
Строительство модульной котельной а р.п. Коченёво на 10 МВт ведётся во исполнение районной программы «Модернизация» жилищно-коммунального комплекса Коченёвского района на период 2010-2012 г.г.», утверждённой решением сессии районного Совета депутатов Коченёвского района от 30.04.2010г. № 16 и Инвестиционной программы «Развитие системы теплоснабжения р.п. Коченёво на 2011-2012г.г.», утверждённой решением Совета депутатов МО р.п. Коченёво от 20.04.2010г. № 12. Финансирование по данному объекту капитального строительства предусмотрено из разных источников: за счёт средств областного Фонда модернизации объектов ЖКХ; средств бюджета Коченёвского района, средств бюджета МО р. п. Коченёво, средств МУП «Коммунальщик». Аккумулирование финансовых средств происходило на расчётном счёте муниципального автономного учреждения «Центр расчётов ЖКХ Коченёвского района», которое создано, согласно постановления главы администрации Коченёвского района от 16.07.2010г. № 1098, для реализации программы реформирования и модернизации жилищно-коммунального комплекса Коченёвского района. Пункт 2.5 Устава МАУ «Центр расчётов ЖКХ Коченёвского района» предусматривает данный вид деятельности.
Согласно части 1 статьи 2 Федерального закона от 03.11.2006г № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами.
Таким образом, на основании статьи 4 Федерального закона от 03.11.2006г № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» автономное учреждение создаётся для осуществления деятельности, направленной на достижение конкретных целей, которые закрепляются учредителем в соответствующем государственном (муниципальном) задании для учреждения. Именно в соответствии с таким заданием автономное учреждение и оказывает государственные (муниципальные) услуги. При этом учредитель не только формирует задание для автономного учреждения, но и финансирует его выполнение с учётом следующих расходов (часть3 статьи 4 Федерального закона от 03.11.2006г № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», часть 4 статьи 69.2 Бюджетного кодекса РФ), в том числе на развитие автономных учреждений в рамках программ, утверждённых в установленном порядке. Финансовое обеспечение осуществляется в виде субвенций и субсидий из соответствующего бюджета и иных не запрещённых федеральными законами источников.
Перечень возможных лиц, которые могут выступать государственными и муниципальными заказчиками, определён в статье 4 Федерального закона от 21.07.2005г. № 94-ФЗ «О размещении заказов…». Однако, статьёй 6 Бюджетного кодекса РФ определено, что получателем бюджетных средств (получателем средств соответствующего бюджета) может выступать только ограниченный круг лиц, а именно: орган государственной власти; орган управления государственным внебюджетным фондом; орган местного самоуправления; орган местной администрации; бюджетное учреждение, находящееся в ведении главного распорядителя бюджетных средств и имеющее право на использование бюджетных обязательств за счёт средств соответствующего бюджета.
Таким образом, автономное учреждение не является получателем бюджетных средств и не может выступать государственным или муниципальным заказчиком и соответственно не подпадает под действие Федерального закона от 21.07.2005г. № 94-ФЗ «О размещении заказов…». Данная позиция отражена в письмах Минэкономразвития РФ от 18.01.2008г. № Д04-90 и от 18.06.2008г № Д05-2409.
Функции МУП Коченёвского района «Коммунальщик» как заказчика определены договором от 05.08.2010гю № 70/1 в части контроля за выполняемыми работами, так как после окончания работ эксплуатировать данный объект будет это предприятие.
На заседании Комиссии представитель МУП «Коммунальщик» согласился, что при заключении договора на строительство котельной МУП «Коммунальщик» нарушило закон в части не проведения конкурса по отбору организаций для выполнения муниципального заказа по строительству котельной. Отбор хозяйствующих субъектов производил директор МУП «Коммунальщик» лично. Были изучены условия и предложения разных производителей, расположенных в сибирском регионе, предложение ООО ПО «РегионЭнергоСервис» директору МУП «Коммунальщик» показалось наилучшим, поскольку данное предприятие производило, осуществляло поставку и монтаж оборудования самостоятельно. Привлечение дополнительных организаций для пуска котельной не требовалось. Нецелевого использования финансовых средств при строительстве котельной допущено не было, в том числе перерасхода имеющихся средств. В настоящий момент котельная работает, документы по приёмке в эксплуатацию котельной не подписаны, в муниципальную собственность котельная не передана, на баланс муниципального предприятия не поставлена. В настоящий момент муниципальное предприятие проводит торги для заключения муниципальных контрактов и не допускает нарушения закона.
На вопрос Комиссии почему директор выбирал поставщика котельной именно таким образом пояснил, что действовал по прямому указанию администрации Коченёвского района, которая является учредителем муниципального предприятия.
На заседании комиссии представитель МАУ «Центр управления и расчётов ЖКХ» сообщил, что в соответствии со статьёй 4 Федерального закона от 21.07.2005г. N 94-ФЗ «О размещении заказов…» государственными заказчиками, муниципальными заказчиками выступают соответственно государственные органы (в том числе органы государственной власти), органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, казенные учреждения и иные получатели средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования. Иными заказчиками выступают бюджетные учреждения при размещении ими заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг независимо от источников финансового обеспечения их исполнения. Государственные, муниципальные заказчики и иные заказчики далее именуются заказчиками. Государственные, муниципальные нужды, а также нужды бюджетных учреждений далее именуются нуждами заказчиков. МАУ «Центр управления и расчётов ЖКХ» не относится ни к одному из субъектов, перечисленных в статье 4 вышеназванного закона, следовательно не является и не может являться муниципальным заказчиком. Таким образом, в действиях МАУ «Центр управления и расчётов ЖКХ» при заключении договора на строительство котельной отсутствует состав нарушения антимонопольного законодательства.
Учредителем МАУ «Центр управления и расчётов ЖКХ» является администрация Коченёвского района. МАУ «Центр управления и расчётов ЖКХ» создано, в том числе в целях реализации реформирования и модернизации ЖКХ, а также решений администрации района по данным вопросам. Решение и указания своего учредителя (администрации Коченёвского района) автономное учреждение обязано выполнять.
Рассмотрев материалы дела и доводы сторон, Комиссия Новосибирского УФАС России приходит к следующим выводам.
В соответствии с частью 1 статьи 2 Федерального закона от 03.11.2006г. N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами.
Согласно пункта 2.10 устава МАУ «Центр управления и расчётов ЖКХ» учреждение создано, в том числе в целях реализации программы реформирования и модернизации ЖКХ района, а также решений администрации района по данным вопросам. Сфера деятельности МАУ «Центр управления и расчётов ЖКХ» не соответствует сфере деятельности, установленной частью 1 статьи 2 Федерального закона от 03.11.2006г. N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», иные федеральные законы также не предусматривают деятельность автономного учреждения для реализации программы реформирования и модернизации жилищно-коммунального хозяйства.
Согласно соглашения, заключённого Фондом модернизации и развития жилищно-коммунального хозяйства муниципальных образований Новосибирской области с администрацией Коченёвского района, субъектом финансовой поддержки является администрация Коченёвского района. Получателем бюджетных средств является не МАУ «Центр управления и расчётов ЖКХ», а администрация Коченёвского района, которая обязана отражать в доходной части бюджета средства Фонда (пункт 2.2.1 Соглашения).
В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения поселения относится, в том числе организация в границах поселения теплоснабжения населения.
Согласно части 2 статьи 3 Федерального закона от 21.07.2005г. № 94-ФЗ «О размещении заказов…» под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.
Таким образом, изготовление, поставка и монтаж котельной мощностью 10,0 Мвт является муниципальными нуждами.
В соответствии с частью 1 статьи 72 Бюджетного кодекса РФ размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством РФ о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд, то есть в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005г. № 94-ФЗ «О размещении заказов…». Согласно части 1 статьи 10 вышеуказанного закона размещение заказа может осуществляться:
1) путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме;
2) без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах).
В соответствии со статьёй 4 Федерального закона от 21.07.2005г. № 94-ФЗ «О размещении заказов…» муниципальными заказчиками выступают органы местного самоуправления, иные получатели средств бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования. Иными заказчиками выступают бюджетные учреждения при размещении ими заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг независимо от источников финансового обеспечения их исполнения.
Таким образом, при получении бюджетных средств администрация р. п. Коченёво обязана была произвести размещение муниципального заказа на строительство котельной в соответствии с требованиями, установленными частью 1 статьи 10 Федерального закона от 21.07.2005г. № 94-ФЗ «О размещении заказов…». Однако, после перечисления средств из бюджета Коченёвского района в бюджет р. п. Коченево администрация р. п. Коченёво перечисляет финансовые средства на счёт МАУ «Центр управления и расчётов ЖКХ», которое совместно с МУП «Коммунальщик» без проведения конкурса, аукциона заключает договор от 05.08.2010г. № 70/1 с ООО ПО «РегионЭнергоСервис» на изготовление, поставку и монтаж котельной.
В соответствии со статьёй 16 Федерального закона от 26.07.2006г. N 135-ФЗ «О защите конкуренции» запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Пленум Высшего Арбитражного суда РФ в Постановлении от 30.06.2008г. N 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» разъясняет, что при анализе вопроса о том, являются ли действия согласованными, следует учитывать: согласованность действий может быть установлена и при отсутствии документального подтверждения наличия договоренности об их совершении, исходя из фактических обстоятельств их совершения, в числе прочих обстоятельств, о согласованных действиях может свидетельствовать тот факт, что они совершены различными участниками относительно единообразно и синхронно при отсутствии на то объективных причин.
Таким образом, действия администрации р. п. Коченёво, МАУ «Центр управления и расчётов ЖКХ» и МУП «Коммунальщик» по заключению договора с ООО «ПО РегионЭнергоСервис» на изготовление, поставку и монтаж котельной мощностью 10,0Мвт являются согласованными, поскольку совершенны единообразно, при отсутствии на то объективных причин, направлены на заключение договора без проведения конкурса, аукциона. В результате согласованных действий иные хозяйствующие субъекты были устранены от выполнения муниципального заказа на строительство котельной, что привело или могло привести к ограничению конкуренции.
Учитывая изложенные обстоятельства, руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 – 4 статьи 41, частью 1 статьи 49 Федерального закона № 135-ФЗ от 26.07.2006 «О защите конкуренции»,
Решила:
1.Признать администрацию р.п. Коченёво Новосибирской области, МАУ «Центр управления и расчётов», МУП «Коммунальщик», ООО ПО «РегионЭнергоСервис» нарушившими статью 16 Федерального закона № 135-ФЗ «О защите конкуренции». Нарушение выразилось в совершении согласованных действий, направленных на заключение договора без проведения конкурса, аукциона, в результате которых иные хозяйствующие субъекты были устранены от выполнения муниципального заказа по строительству котельной, что привело или могло привести к ограничению конкуренции.
2.Признать имеющиеся материалы достаточными для выдачи администрации р.п. Коченёво предписания о прекращении нарушения антимонопольного законодательства. С целью устранения нарушения администрации р.п. Коченёво необходимо после окончания завершения строительства котельной, построенной за счёт средств Фонда модернизации и развития жилищно-коммунального хозяйства муниципальных образований Новосибирской области, средств бюджетов Коченёвского района, р.п. Коченёво, собственных средств МУП «Коммунальщик» принять меры по передаче котельной в собственность р.п. Коченёво.
3.Признать, что основания для принятия иных мер по пресечению и (или) устранению последствий нарушения антимонопольного законодательства отсутствуют.
Председатель Комиссии
А.А.Ельчанинов
Члены Комиссии
Н.П.Камнева
А.В.Рисов
Решение Комиссии может быть обжаловано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня его принятия.
Примечание. За невыполнение в установленный срок законного решения антимонопольного органа частью 2.6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Привлечение к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации, не освобождает от обязанности исполнить решение антимонопольного органа.
Приложения
2011-06-23 Приложение к Решению от 23 июня 2011 года № Б/Н Предписание