Решение Новосибирского УФАС России от 28.09.2009 г № Б/Н
Об издании органом местного самоуправления нормативного правового акта, препятствующего осуществлению деятельности хозяйствующего субъекта и ведущего к ограничению конкуренции на рынке гостиничных услуг
Резолютивная часть решения оглашена 24 сентября 2009 г.
Решение в полном объеме изготовлено 28 сентября 2009 г.
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области (Новосибирское УФАС России) по рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства в составе:
Ельчанинов А.А. - заместитель руководителя управления, председатель
Комиссии;
Даниленко Г.Н. - начальник отдела антимонопольного контроля и естественных
монополий, член Комиссии;
Долженкова Е.В. - главный государственный инспектор отдела контроля органов
власти, член Комиссии,рассмотрев дело N 75 от 07.09.2009 по признакам нарушения мэрией г. Новосибирска (630099, г. Новосибирск, Красный проспект, 34) п. 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона N 135-ФЗ от 26.07.2006 "О защите конкуренции",
в присутствии представителей:
мэрии г. Новосибирска - Ч., главного специалиста отдела правового обеспечения Главного управления архитектуры и градостроительства мэрии г. Новосибирска (доверенность N 01-23-1 от 11.01.2009);
ООО "Сириус": С.И., директора (протокол N 4 общего собрания учредителей от 15.12.2008); С.Д. (доверенность от 14.09.2009)
Установила:
В Новосибирское УФАС России поступило заявление ООО "Сириус" с жалобой на препятствование ему мэрией г. Новосибирска и Сибирским отделением Российской академии наук (СО РАН) в строительстве гостиницы.
Из заявления следует, что ООО "Сириус" является собственником земельного участка площадью 3842 кв. м, расположенного по адресу: г. Новосибирск, ул. Терешковой, 12а (свидетельство о государственной регистрации права от 29.12.2008). В результате рассмотрения заявления ООО "Сириус" комиссией мэрии по вопросам земельных отношений и застройки земельных участков на территории г. Новосибирска 05.02.2009 принято решение о разрешении ООО "Сириус" строительства гостиницы на принадлежащем ему земельном участке (выписка N 3.9 из протокола N 256); 27.05.2009 мэрией г. Новосибирска принято распоряжение N 12265-р о разрешении ООО "Сириус" строительства гостиницы.
06.03.2009 ГУБО мэрии г. Новосибирска выдало ООО "Сириус" технические условия, где, в частности, предписывалось осуществить снос древесно-кустарниковых пород, попадающих в зону строительства (п. 9), и провести озеленение и благоустройство территории (п. 10). В соответствии с утвержденным ГУБО мэрии актом оценки зеленых насаждений N 408 от 25.05.2009, которым ООО "Сириус" разрешен снос 14 деревьев на земельном участке, заявитель 11.07.2009 приступил к благоустройству участка.
Однако 11.07.2009 глава администрации Советского района г. Новосибирска направил письмо ООО "Сириус" о прекращении любых работ на земельном участке до принятия решения на специальном совещании в мэрии. Также заявитель сообщает, что 11.07.2009 ему было вручено письмо мэрии г. Новосибирска N 1329 от 10.07.2009 об отмене акта оценки зеленых насаждений N 408 в связи с экологической ценностью вырубаемых деревьев - сосны, кедра, березы, несмотря на то что актом оценки зеленых насаждений N 154 от 29.07.2005 ГУБО мэрии г. Новосибирска разрешало снос сосен на данном участке.
Кроме того, 22.05.2009 ООО "Сириус" обратилось в мэрию г. Новосибирска с заявлением о выдаче градостроительного плана, ответа на которое не поступило.
Также СО РАН направило в мэрию г. Новосибирска письма о приостановлении действия (письмо от 22.06.2009) и отмене (письмо от 15.07.2009) распоряжения N 12265-р от 27.05.2009 о разрешении ООО "Сириус" строительства гостиницы. При этом СО РАН считает незаконными передачу в собственность ООО "Сириус" земельного участка и строительство на нем. В результате комиссией мэрии по вопросам земельных отношений и застройки земельных участков на территории г. Новосибирска принято решение об отмене данного распоряжения "в связи с нарушением условий использования земельного участка" (протокол комиссии N 267 от 16.07.2009). 30.07.2009 мэрией г. Новосибирска принято распоряжение N 19653-р, которым распоряжение N 12265-р признано утратившим силу.
Заявитель считает, что направление СО РАН, имеющим гостиницу в Советском районе, указанных писем в мэрию обусловлено желанием устранить конкурента и нарушает антимонопольное законодательство.
В связи с рассмотрением заявления ООО "Сириус" Новосибирское УФАС России направило запрос в мэрию г. Новосибирска.
Мэрия г. Новосибирска в своем ответе от 20.08.2009 сообщила следующее. Отмена распоряжения мэрии N 12265-р от 27.05.2009 обусловлена нарушением со стороны застройщика условий использования земельного участка. В соответствии с п. 2.3 Правил содержания, охраны и воспроизводства зеленых насаждений в г. Новосибирске, утвержденных решением городского Совета г. Новосибирска N 268 от 18.06.2003, на озелененных территориях запрещается вырубать деревья и кустарники без соответствующего разрешения. ООО "Сириус" осуществило самовольный снос зеленых насаждений. По факту самовольного сноса составлен акт оценки зеленых насаждений N 420 от 13.07.2009. В соответствии с п. 3.3 Правил содержания, охраны и воспроизводства зеленых насаждений в г. Новосибирске при повреждении или уничтожении зеленых насаждений виновные лица обеспечивают оплату восстановительной стоимости и проведение компенсационного озеленения. Документы, подтверждающие оплату ООО "Сириус" восстановительной стоимости и проведение компенсационного озеленения, представлены не были.
При рассмотрении заявления Новосибирским УФАС России установлено.
Согласно п. 1 ст. 263 ГК РФ собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка.
Также в соответствии с ч. 1 ст. 40 Земельного кодекса РФ собственник земельного участка имеет право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.
В соответствии с ч. 1 ст. 7 Земельного кодекса РФ земли в РФ по целевому назначению подразделяются на следующие категории:
1) земли сельскохозяйственного назначения;
2) земли населенных пунктов;
3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;
4) земли особо охраняемых территорий и объектов;
5) земли лесного фонда;
6) земли водного фонда;
7) земли запаса.
В соответствии со ст. 83 Земельного кодекса РФ землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов. Границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий.
Из свидетельства о государственной регистрации права от 29.12.2008 следует, что земельный участок, принадлежащий ООО "Сириус", относится к категории земель населенных пунктов "многоэтажные жилые здания галерейного и коридорного типа, общественные организации". Следовательно, поскольку целевое назначение земельного участка при строительстве гостиницы ООО "Сириус" не нарушается, согласно п. 1 ст. 263 ГК РФ и ч. 1 ст. 40 Земельного кодекса РФ оно имеет право осуществить на своем участке строительство гостиницы.
В соответствии с п. 3.3 Правил содержания, охраны и воспроизводства зеленых насаждений в г. Новосибирске при повреждении или уничтожении зеленых насаждений виновные лица обеспечивают оплату восстановительной стоимости и проведение компенсационного озеленения.
Кроме того, Законом Новосибирской области N 99-ОЗ от 14.02.2003 "Об административных правонарушениях в Новосибирской области", вырубка деревьев и кустарников без соответствующего разрешения, их повреждение при производстве ремонтных и строительных работ влечет административную ответственность (ст. 8.17).
Таким образом, за самовольный снос деревьев на земельном участке ООО "Сириус" могло быть привлечено к административной ответственности, должно было осуществить компенсационные посадки. Законодательством не предусмотрено запрещение строительства собственником земельного участка по данной причине.
Кроме того, законодательством не предусмотрено согласование хозяйствующими субъектами строительства объектов с СО РАН.
П.2 ч. 1 ст. 15 ФЗ "О защите конкуренции" органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.
Таким образом, в отмене распоряжения мэрии г. Новосибирска N 12265-р от 27.05.2009 усматриваются признаки нарушения п. 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона N 135-ФЗ от 26.07.2006 "О защите конкуренции" в части необоснованного препятствования осуществлению деятельности ООО "Сириус", что может привести к ограничению конкуренции на рынке гостиничных услуг.
В объяснениях по существу дела (письмо N 1529-7/19 от 21.09.2009) мэрия г. Новосибирска сообщила следующее.
В соответствии с распоряжением мэрии г. Новосибирска N 19653-р от 30.07.2009 распоряжение N 12265-р от 27.05.2009 было признано утратившим силу. Основанием для этого послужило решение комиссии по вопросам земельных отношений и застройки земельных участков на территории г. Новосибирска (протокол N 267 от 16.07.2009, подпункт 8.2), в связи с нарушением условий использования земельного участка. Согласно п. 2.3 Правил содержания, охраны и воспроизводства зеленых насаждений в г. Новосибирске, утвержденных решением городского Совета Новосибирска N 268 от 18.06.2003, на озелененных территориях запрещается вырубать деревья и кустарники без соответствующего разрешения, повреждать их при производстве ремонтных и строительных работ. ООО "Сириус" осуществило самовольный снос зеленых насаждений по адресу: г. Новосибирск, ул. Терешковой, 12а, о чем составлен акт N 420 от 13.07.2009, который является подтверждением нарушения ООО "Сириус" Правил содержания, охраны и воспроизводства зеленых насаждений в г. Новосибирске. В соответствии с п. 3.3 данных Правил при повреждении или уничтожении зеленых насаждений виновные лица обеспечивают оплату восстановительной стоимости и проведение компенсационного озеленения, но на заседание комиссии по вопросам земельных отношений и застройки земельных участков на территории г. Новосибирска представлены не были, что привело к принятию решения об отмене распоряжения N 12265-р.
Кроме того, размещение здания гостиницы планируется на земельном участке, относящемся к категории земель населенных пунктов "многоэтажные жилые здания коридорного и галерейного типа; общественные организации". В соответствии с п. 4 ст. 85 Земельного кодекса РФ, строительство новых объектов недвижимости, прочно связанных с указанными земельными участками, может осуществляться только в соответствии с установленными градостроительными регламентами. В соответствии с п. 3 ст. 85 Земельного кодекса РФ градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Градостроительный регламент - устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков..., предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства (п. 9 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ). Градостроительный регламент устанавливается правилами землепользования и застройки для каждой территориальной зоны. Вид разрешенного использования земельных участков на территории г. Новосибирска определяется Правилами землепользования и застройки г. Новосибирска, утвержденными решением Совета депутатов г. Новосибирска N 1288 от 24.06.2009 "О Правилах землепользования и застройки г. Новосибирска". В соответствии с картой градостроительного зонирования (утв. Правилами землепользования и застройки г. Новосибирска) земельный участок ООО "Сириус" относится к зоне застройки средне- и многоэтажными домами (Ж-1). В соответствии с ч. 2 ст. 29 Правил землепользования и застройки г. Новосибирска в указанной зоне гостиница относится к условно разрешенным видам использования. Согласно ст. 39 Градостроительного кодекса РФ, физическое или юридическое лицо, заинтересованное в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, направляет заявление о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования в комиссию. Вопрос о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования подлежит обсуждению на публичных слушаниях с участием граждан, проживающих в пределах соответствующей территориальной зоны. Вопрос предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования - здание гостиницы по ул. Терешковой, 12а, не проходил процедуры публичного слушания.
На заседании Комиссии стороны поддержали изложенные ранее доводы.
При этом ООО "Сириус" сообщило, что снос деревьев на земельном участке в соответствии с актом оценки зеленых насаждений N 408 от 25.05.2009 по договору подрядных работ осуществляло ООО "Озон", которое вырубило 37 деревьев вместо разрешенных указанным актом 14 деревьев. В соответствии с письмом прокуратуры г. Новосибирска в адрес СО РАН N 920ш-2009 от 06.08.2009 по данному факту в отношении неустановленных лиц возбуждено уголовное дело.
ООО "Сириус" вместо излишне вырубленных берез и осин произвело высадку 40 крупных деревьев хвойных пород (акт приемки-сдачи от 23.07.2009). Также ООО "Сириус" оплатило восстановительную стоимость зеленых насаждений в сумме 88 129,8 руб. (платежное поручение N 1 от 30.06.2009). При этом ранее ООО "Сириус" уже оплачивало восстановительную стоимость зеленых насаждений (платежное поручение N 15 от 04.08.2005 на сумму 53 885 руб.) по акту оценки зеленых насаждений N 154 от 29.07.2005.
Представитель мэрии г. Новосибирска также сообщил, что в г. Новосибирске сложилась такая практика, что при обращении хозяйствующего субъекта вначале мэрией г. Новосибирска издается распоряжение о разрешении ему строительства, однако данное распоряжение ни на что не влияет, поскольку хозяйствующему субъекту все равно в дальнейшем необходимо получить предусмотренное ст. 51 Градостроительного кодекса РФ разрешение на строительство, выдаваемое управлением архитектурно-строительной инспекции мэрии города Новосибирска.
Рассмотрев доводы мэрии г. Новосибирска, Комиссия не принимает их по следующим обстоятельствам.
Довод мэрии г. Новосибирска о том, что издание распоряжения мэрии N 12265-р от 27.05.2009 о разрешении ООО "Сириус" строительства гостиницы, как и его отмена, не влечет никаких правовых последствий для заявителя, признан необоснованным, поскольку письмом департамента строительства и архитектуры г. Новосибирска N 01-3803 7923-8/16 от 12.08.2009 ООО "Сириус" отказано в выдаче градостроительного плана на земельный участок для строительства гостиницы по ул. Терешковой, 12а, по причине признания распоряжением мэрии г. Новосибирска N 19653-р от 30.07.2009 распоряжения N 12265-р от 27.05.2009 утратившим силу.
Поскольку ответственность за самовольный снос зеленых насаждений установлена в виде оплаты восстановительной стоимости зеленых насаждений и компенсационных посадок (п. 3.3 Правил содержания, охраны и воспроизводства зеленых насаждений в г. Новосибирске), а также административного штрафа (ст. 8.17 Закона Новосибирской области N 99-ОЗ от 14.02.2003 "Об административных правонарушениях в Новосибирской области") и не предполагает отмены распоряжения о разрешении строительства, учитывая, что основанием для отмены распоряжения мэрии N 12265-р от 27.05.2009 послужил незаконный снос деревьев и то, что ООО "Сириус" осуществило необходимую оплату и озеленение, отмена распоряжения N 12265-р от 27.05.2009 о разрешении ООО "Сириус" строительства гостиницы необоснованна.
Ссылка мэрии на обязательное проведение публичных слушаний по причине отнесения гостиниц к условно-разрешенным видам деятельности необоснованна. Правила землепользования и застройки г. Новосибирска, которыми гостиницы отнесены к условно-разрешенным видам деятельности в зоне застройки средне- и многоэтажными домами (Ж-1), утверждены решением Совета депутатов г. Новосибирска N 1288 от 24.06.2009, т.е. после обращения ООО "Сириус" в мэрию и издания мэрией г. Новосибирска распоряжения N 12265-р от 27.05.2009 о разрешении ООО "Сириус" строительства гостиницы. Придание нормативному акту обратной силы недопустимо в силу ст. 4 Гражданского кодекса РФ, в соответствии с которой акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Кроме того, в соответствии с п. 4.1 Положения о публичных слушаниях в г. Новосибирске, утвержденного решением городского Совета Новосибирска N 562 от 25.04.2007, инициаторами проведения слушаний могут являться население, Совет, мэр г. Новосибирска, которые не инициировали слушания в данном случае.
Письмо об отмене акта оценки зеленых насаждений N 408 Комиссия не принимает, поскольку оно было вручено ООО "Сириус" в день производства благоустройства (11.07.2009 в 14-45 ч.).
В связи с изложенным, признав распоряжением мэрии г. Новосибирска N 19653-р от 30.07.2009 (подписано и.о. мэра г. Новосибирска К.) распоряжение мэрии г. Новосибирска N 12265-р от 27.05.2009 о разрешении ООО "Сириус" строительства гостиницы утратившим силу, мэрия г. Новосибирска необоснованно препятствует осуществлению деятельности ООО "Сириус", что может привести к ограничению конкуренции на рынке гостиничных услуг и является нарушением п. 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона N 135-ФЗ от 26.07.2006 "О защите конкуренции".
Основания для переквалификации нарушения антимонопольного законодательства отсутствуют.
Учитывая изложенные обстоятельства и руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 - 4 статьи 41, частью 1 статьи 49 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", Комиссия
Решила:
1.Признать мэрию г. Новосибирска нарушившей пункт 2 части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ от 26.07.2006 "О защите конкуренции" путем необоснованного препятствования осуществлению деятельности ООО "Сириус", что может привести к ограничению конкуренции на рынке гостиничных услуг, выразившегося в признании распоряжением мэрии г. Новосибирска N 19653-р от 30.07.2009 распоряжения мэрии г. Новосибирска N 12265-р от 27.05.2009 о разрешении ООО "Сириус" строительства гостиницы утратившим силу.
2.Признать имеющиеся материалы достаточными для выдачи мэрии г. Новосибирска предписания о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.
С целью устранения нарушения мэрии г. Новосибирска отменить распоряжение мэрии г. Новосибирска N 19653-р от 30.07.2009 "О признании утратившим силу распоряжения мэрии г. Новосибирска N 12265-р от 27.05.2009".
3.Признать, что основания для принятия иных мер по пресечению и (или) устранению последствий нарушения антимонопольного законодательства отсутствуют.
Решение Комиссии может быть обжаловано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня его принятия.
Примечание. За невыполнение в установленный срок законного решения антимонопольного органа частью 2.6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Привлечение к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации, не освобождает от обязанности исполнить решение антимонопольного органа.
Председатель Комиссии
А.А.ЕЛЬЧАНИНОВ
Члены Комиссии
Г.Н.ДАНИЛЕНКО
Е.В.ДОЛЖЕНКОВА
ФЕДЕРАЛЬНАЯ АНТИМОНОПОЛЬНАЯ СЛУЖБА
УПРАВЛЕНИЕ ПО НОВОСИБИРСКОЙ ОБЛАСТИ
Приложения
2009-09-28 Приложение к Решению от 28 сентября 2009 года № Б/Н Предписание