Решение Новосибирского УФАС России от 18.03.2010 г № Б/Н

ГИБДД осуществила действия, выразившиеся в установлении для приобретателей товара (граждан, нуждающихся в освидетельствовании врачом-наркологом и психиатром для определения годности к управлению транспортными средствами; в получении соответствующей медицинской справки) ограниченного выбора хозяйствующих субъектов, предоставляющих такие товары; приводящие или способные привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции

Резолютивная часть решения объявлена 11.03.2010.
Решение изготовлено в полном объеме 18.03.2010.
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области (Новосибирское УФАС России) по рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства в составе:

Ельчанинов А.А. - заместитель   руководителя    управления,    председатель
                  Комиссии;
Камнева Н.П.    - начальник отдела контроля органов власти, член Комиссии;
Калинина О.Ю.   - ведущий  специалист-эксперт   отдела   контроля   органов
                  власти, член Комиссии,

рассмотрев дело N 24 от 03.02.2010 по признакам нарушения Главным управлением внутренних дел по Новосибирской области (далее - ГУВД по НСО) (ул. Каменская, 12, г. Новосибирск, 630099) части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", в присутствии заявителя - гражданина Р., представителя Главного управления внутренних дел по Новосибирской области - начальника отдела правового обеспечения Б. (по доверенности <...>)
Установила:
В Новосибирское УФАС России поступило заявление гражданина Р. (вх. N 8433 от 14.12.2009) на действия Главного управления внутренних дел по Новосибирской области.
Р.в своем заявлении сообщает, что РЭО ГИБДД УВД по Советскому району г. Новосибирска (далее - ГИБДД) отказал ему в приеме заявления о замене водительского удостоверения и документов, приложенных к нему (медицинской справки). В качестве мотива отказа ГИБДД выдала Р. копию письма Наркологического диспансера от 16.02.2009 N 189, в котором разъясняется, что действительной для предъявления в органы ГИБДД может считаться медицинская справка, содержащая отметки и оттиски печатей и штампов только медицинских учреждений, указанных в письме.
Кроме того, заявитель представил ответ ГУВД по НСО (в лице управления Государственной инспекции безопасности дорожного движения), в котором говорится, что медицинское освидетельствование для определения годности к управлению транспортными средствами можно пройти в любой (имеющей соответствующую лицензию) медицинской организации. Но в полученной медицинской справке, выданной для определения годности к управлению транспортными средствами, необходимо поставить отметки психиатра и нарколога в наркологических кабинетах муниципального учреждения здравоохранения города Новосибирска "Консультативно-диагностическая поликлиника N 2", так как только в ведении этого учреждения находится картотека больных, проживающих на закрепленной территории и/или находящихся на диспансерном наблюдении.
На запрос Новосибирского УФАС России Наркологический диспансер представил копию письма от 16.02.2009 N 189 "О медицинском заключении" (далее - письмо от 16.02.2009 N 189) и пояснил, что оно было направлено в УГИБДД УВД по НСО с целью единообразного применения приказа департамента здравоохранения НСО и ГУВД по НСО N 1848/646 от 28.11.2008 "О порядке оформления медицинских справок для предъявления в органы ГИБДД".
Письмо от 16.02.2009 N 189 содержит следующую информацию:
1.Медицинское освидетельствование гражданина врачом-психиатром-наркологом для определения годности к управлению транспортными средствами проводится в специализированных диспансерах (кабинетах).
2.На территории Новосибирской области специализированными диспансерами (кабинетами) наркологического профиля являются:
- Наркологический диспансер - для жителей города Новосибирска (кроме Советского района) и жителей Новосибирского района Новосибирской области;
- наркологические кабинеты муниципального учреждения здравоохранения города Новосибирска "Консультативно-диагностическая поликлиника N 2" - для жителей Советского района города Новосибирска;
- наркологические кабинеты центральных районных и городских больниц муниципальных образований Новосибирской области - для жителей районов Новосибирской области;
- наркологические кабинеты медицинского отдела ГУВД по НСО - для сотрудников органов внутренних дел, Государственной противопожарной службы МЧС, уголовно-исполнительной системы, лиц начальствующего состава федеральной фельдъегерской службы, военнослужащих внутренних войск МВД России, пенсионеров перечисленных ведомств.
3.Поскольку в вышеуказанных учреждениях находится картотека больных, проживающих на закрепленной территории и (или) находящихся на диспансерном наблюдении, поэтому действительной для предъявления в органы ГИБДД может считаться только медицинская справка, содержащая отметки и оттиски печатей и штампов вышеуказанных учреждений (отделов).
ГУВД по НСО в объяснении по делу (письмо N 20/80 от 12.02.2010) сообщило следующее.
В ГУВД по НСО поступили копия приказа от 03.02.2010 N 44 о возбуждении дела и создании Комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства и определение от 03.02.2010 о назначении дела N 24 к рассмотрению.
Предметом рассмотрения является пункт 9 Инструкции о порядке использования бланка медицинской справки для предъявления в органы ГИБДД, утвержденной совместным приказом департамента здравоохранения Новосибирской области и ГУВД Новосибирской области от 27.12.2004 N 80/662 "О порядке оформления медицинских справок для предъявления в органы ГИБДД".
Указанный нормативный акт издан в целях усиления контроля за допуском граждан к управлению транспортными средствами, обеспечения достоверности медицинских справок, выдаваемых медицинскими организациями на территории Новосибирской области для предъявления в органы ГИБДД, обеспечения прав граждан при проведении медицинских осмотров для определения годности к управлению транспортными средствами.
Правовые основы обеспечения безопасности дорожного движения на территории РФ установлены ФЗ от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Закон), в соответствии с частью 1 которого задачами настоящего ФЗ являются: охрана жизни, здоровья и имущества граждан, защита их прав и законных интересов, а также защита интересов общества и государства путем предупреждении дорожно-транспортных происшествий, снижения тяжести их последствий.
Статьей 3 указанного Закона установлены основные принципы обеспечения безопасности дорожного движения, а именно:
приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности;
приоритет ответственности государства за обеспечение безопасности дорожного движения над ответственностью граждан, участвующих в дорожном движении;
соблюдение интересов граждан, общества и государства при обеспечении безопасности дорожного движения.
Указом Президента РФ от 15.06.1998 N 711 утверждено Положение о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел РФ (далее - Положение).
Согласно пунктам 1, 2 Положения Госавтоинспекция безопасности дорожного движения МД РФ (Госавтоинспекция) осуществляет специальные контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения, обеспечивает соблюдение юридическими лицами независимо от формы собственности и иными организациями, должностными лицами и гражданами законодательства РФ по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения, проведения мероприятий по предупреждению дорожно-транспортных происшествий и снижению тяжести их последствий в целях охраны жизни, здоровья и имущества граждан, защиты их прав, законных интересов, а также интересов общества и государства.
Обеспечение безопасности дорожного движения, согласно статье 5 Закона, которой урегулированы основные направления обеспечения безопасности дорожного движения, осуществляется в том числе посредством проведения комплекса мероприятий по медицинскому обеспечению безопасности дорожного движения.
Статьей 23 Закона установлено, что медицинское обеспечение безопасности дорожного движения заключается в обязательном медицинском освидетельствовании и переосвидетельствовании кандидатов в водители и водителей транспортных средств, проведении предрейсовых, послерейсовых и текущих медицинских осмотров водителей транспортных средств, оказании медицинской помощи пострадавшим в дорожно-транспортных происшествиях, обучении участников дорожного движения, должностных лиц органов внутренних дел РФ и других специализированных подразделений, а также населения приемам оказания доврачебной помощи лицам, пострадавшим в дорожно-транспортных происшествиях.
Согласно части 2 статьи 23 Закона целью обязательного медицинского освидетельствования и переосвидетельствования является определение у водителей транспортных средств и кандидатов в водители медицинских противопоказаний и ограничений к водительской деятельности.
Условия получения права на управление транспортными средствами урегулированы статьей 25 Закона, в соответствии с которой граждане РФ, достигшие установленного настоящей статьей возраста и не имеющие ограничений к водительской деятельности, могут после соответствующей подготовки быть допущены к экзаменам на получение права на управление транспортными средствами.
Правила сдачи квалификационных экзаменов и выдачи водительских удостоверений утверждены Постановлением Правительства от 15.12.1999 N 1396.
Согласно пункту 10 к сдаче экзаменов допускаются лица, прошедшие медицинское освидетельствование и имеющие медицинскую справку установленного образца о годности к управлению транспортными средствами соответствующих категорий (далее именуется - медицинская справка).
Во исполнение вышеуказанного Постановления Правительства МВД России издана Инструкция о порядке организации работы по приему квалификационных экзаменов и выдаче водительских удостоверений в подразделениях Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД РФ, утвержденная приказом от 20.07.2000 N 782.
Согласно пункту 15 указанной Инструкции при приеме документов должностным лицом производятся следующие действия: устанавливается личность кандидата в водители (п. 15.1), проверяются документы, подтверждающие регистрацию кандидата в водители по месту пребывания (п. 15.2), а также проверяется наличие и срок действия медицинской справки о годности к управлению транспортными средствами тех категорий, право на управление которыми испрашивается кандидатом в водители (п. 15.3).
Ст. 6 ФЗ РФ от 02.07.1992 N 3185-1 "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" (с изменениями и дополнениями) установлена возможность ограничения выполнения отдельных видов профессиональной деятельности, связанной с источником повышенной опасности. Согласно части 1 статьи 6 указанного Закона гражданин может быть временно (на срок не более 5 лет и с правом последующего переосвидетельствования) признан непригодным вследствие психического расстройства к выполнению отдельных видов профессиональной деятельности и деятельности, связанной с источником повышенной опасности. Перечень медицинских психиатрических противопоказаний для осуществления отдельных видов профессиональной деятельности и деятельности, связанной с источником повышенной опасности, утверждается Правительством РФ и периодически (не реже одного раза в 5 лет) пересматривается с учетом накопленного опыта и научных достижений (ч. 2 ст. 6 указанного Закона).
Так, Правительством РФ принято Постановление от 28.04.1993 N 377 "О реализации Закона РФ "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" (с изменениями и дополнениями), которым утвержден Перечень медицинских психиатрических противопоказаний для осуществления отдельных видов профессиональной деятельности и деятельности, связанной с источником повышенной опасности.
Согласно указанному Перечню общими медицинскими психиатрическими противопоказаниями для указанных в таблице работ являются хронические и затяжные психические расстройства с тяжелыми стойкими или часто обостряющимися болезненными проявлениями, эпилепсия с пароксимазными расстройствами. Выраженные формы пограничных психических расстройств рассматриваются в каждом случае индивидуально. В связи с этим пунктом 10 оспариваемой Инструкции урегулировано, что по прибытии в специализированный диспансер (кабинет) после предъявления документа, удостоверяющего личность, бланка медицинской справки, оплаты медицинской услуги и проверки медрегистратором по базе данных диспансера факта нахождения обратившегося гражданина на учете, последний направляется для медицинского освидетельствования к врачу-специалисту.
Согласно пункту 2.2 приказа Министерства здравоохранения РФ от 11.01.1993 N 6 "О некоторых вопросах деятельности психиатрической службы" внебольничные психиатрические и психоневрологические учреждения: психоневрологические диспансеры, диспансерные отделения психиатрических больниц, психиатрические диспансерные отделения и кабинеты городских центральных районных и районных больниц и поликлиник осуществляют специализированную психиатрическую помощь взрослым и детям, страдающим психическими расстройствами, по территориально-участковому принципу.
Указанными медицинскими учреждениями осуществляется централизованный учет лиц, страдающих психическими заболеваниями, наркоманией. Частные медицинские организации такого учета не имеют, ведут учет лишь тех лиц, которые обращались к ним за помощью.
Таким образом, только из указанных медицинских учреждений органы ГИБДД могут получить полноценную и достоверную информацию об обследуемых лицах, претендующих на выдачу водительского удостоверения.
Комиссия Новосибирского УФАС России на своем заседании выслушала доводы гражданина Р., изложенные в его заявлении, и доводы представителя ГУВД по НСО, изложенные в письме N 20/80 от 12.02.2010.
Изучив материалы дела, выслушав доводы лиц, участвующих в деле, Комиссия Новосибирского УФАС России установила следующее.
В соответствии со статьей 23 Федерального закона "О безопасности дорожного движения" целью обязательного медицинского освидетельствования и переосвидетельствования является определение у водителей транспортных средств и кандидатов в водители медицинских противопоказаний или ограничений к водительской деятельности.
Поскольку в соответствии с приказом Минздрава СССР от 29.09.1989 N 555 "О совершенствовании системы медицинских осмотров трудящихся и водителей индивидуальных транспортных средств" в качестве медицинских противопоказаний и основанием для ограничения водительской деятельности являются такие заболевания, как хронический алкоголизм, токсикология, наркомания, то водители транспортных средств и кандидаты в водители освидетельствуются психиатром-наркологом.
В соответствии со ст. 37.1 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья медицинская помощь, в том числе психиатрическая и наркологическая, оказывается в медицинских организациях, в том числе учрежденных физическими лицами, независимо от формы собственности, организационно-правовой формы и ведомственной подчиненности, получивших лицензию на медицинскую деятельность. Медицинская помощь оказывается также лицами, занимающимися частной медицинской практикой, при наличии у них лицензии на медицинскую деятельность.
В соответствии со ст. 17 Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон о лицензировании) медицинская деятельность подлежит лицензированию.
Ст. 2 Закона о лицензировании определяет, что лицензия представляет собой специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданных лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю.
Согласно п. 1 ст. 7 Закона о лицензировании вид деятельности, на осуществление которого предоставлена лицензия, может выполняться получившим лицензию юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем.
Диагностика наркомании, обследование, консультирование и медико-социальная реабилитация больных наркоманией проводятся в учреждениях государственной, муниципальной или частной систем здравоохранения, получивших лицензию на указанный вид деятельности (статья 55 Федерального закона РФ "О наркотических средствах и психотропных веществах").
В развитие вышеуказанной нормы права Постановление Правительства РФ от 22.01.2007 N 30 "Об утверждении Положения о лицензировании медицинской деятельности" содержит положения, предусматривающие предоставление юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, независимо от организационно-правовой формы, лицензий на осуществление медицинской деятельности, в том числе по выполнению работы (услуги) по психиатрии, психиатрии-наркологии.
Таким образом, наркологическая помощь, в том числе обследование, может осуществляться не только учреждениями, указанными в письме Наркологического диспансера от 16.02.2009 N 189, но и иными лицами, имеющими лицензию на осуществление соответствующего вида работ (услуг) медицинской деятельности.
В соответствии с пунктом 6 Инструкции "О порядке прохождения медицинского освидетельствования для определения годности к управлению транспортными средствами и оформления медицинской справки для предъявления в органы ГИБДД", утвержденной приказом департамента здравоохранения НСО и Главного управления внутренних дел по НСО N 1848/646 от 28.11.2008, гражданин, желающий пройти медицинское освидетельствование для определения годности к управлению транспортными средствами, обращается по своему выбору в любую медицинскую организацию, имеющую лицензию на осуществление медицинской деятельности по выполнению работ (услуг) на проведение экспертизы профпригодности и периодических и предварительных медицинских осмотров, независимо от организационно-правовой формы и ведомственной подчиненности.
В соответствии с п. 9 Инструкции секретарь медицинской комиссии направляет гражданина с бланком медицинской справки к врачу-психиатру, врачу-психиатру-наркологу; сотрудников органов внутренних дел, Государственной противопожарной службы МЧС, уголовно-исполнительной системы, лиц начальствующего состава федеральной фельдъегерской службы, военнослужащих внутренних войск МВД России, пенсионеров перечисленных ведомств - в психиатрические и наркологические кабинеты медицинского отдела ГУВД по Новосибирской области. При этом в Инструкции отсутствует указание о том, в какое учреждение направляют иных лиц для проведения освидетельствования.
В пункте 10 Инструкции указаны следующие случаи направления гражданина на обследование специальной комиссией.
При подозрении на наличие психического или наркологического заболевания врач-специалист направляет гражданина на необходимое дополнительное обследование и врачебную комиссию специализированного диспансера. Решение о наличии показаний или противопоказаний у гражданина к управлению транспортным средством принимает врачебная комиссия специализированного диспансера (абз. 5 п. 10 Инструкции).
В районах Новосибирской области, при подозрении на наличие психического или наркологического заболевания, решение о наличии показаний или противопоказаний у гражданина к управлению транспортным средством принимает врачебная комиссия центральной районной больницы с участием в ее работе штатных врачей-психиатров, врачей-психиатров-наркологов (абз. 6 п. 10 Инструкции).
В случаях отсутствия специалистов, спорных, конфликтных случаях гражданин направляется на врачебную комиссию государственного бюджетного учреждения здравоохранения Новосибирской области "Новосибирский областной наркологический диспансер", государственного бюджетного учреждения здравоохранения Новосибирской области "Государственная Новосибирская клиническая психиатрическая больница N 3" (абз. 7 п. 10 Инструкции).
Таким образом, факт нахождения гражданина на учете не подтверждает наличие (отсутствие) психиатрических (наркологических) противопоказаний к управлению транспортным средством. Решение принимает врач-специалист или врачебная комиссия. Инструкция не содержит иных требований к медицинской организации, в которой гражданин вправе пройти освидетельствование врачом-специалистом, кроме как наличие лицензии на осуществление медицинской деятельности по выполнению работ (услуг) на проведение экспертизы профпригодности и периодических и предварительных медицинских осмотров. Не все граждане направляются на обследование врачебной комиссией. Следовательно, для предъявления в ГИБДД действительны медицинские справки всех медицинских организаций, имеющих соответствующие лицензии. ГБУЗ НСО "Новосибирский областной наркологический диспансер" письмом N 189 от 16.02.2009 ограничило круг наркологических организаций по сравнению с определенным действующим законодательством, в частности Инструкцией. Данное письмо ГБУЗ НСО "Новосибирский областной наркологический диспансер" не может быть для органов ГУВД по НСО обязательным для исполнения. Отказ РЭО ОГИБДД УВД по Советскому району заявителю в принятии медицинской справки по причине отсутствия отметки психиатра и нарколога муниципального учреждения здравоохранения г. Новосибирска "Консультативно-диагностическая поликлиника N 2" необоснован.
Верховный Суд Российской Федерации в решении от 10.07.2009 по делу N ГКПИ09-652 признал незаконной обязанность медицинских организации соблюдать участковый принцип при осуществлении амбулаторно-поликлинической медицинской помощи. Следовательно, наличие картотеки больных у медицинского учреждения не может быть основанием для ограничения медицинской деятельности иных хозяйствующих субъектов, имеющих соответствующую лицензию, тем более что сведения, находящиеся в картотеке не могут заменить обследование больного для установления диагноза на момент обращения.
Милиция в Российской Федерации является государственным органом исполнительной власти (ст. 1 Закона РФ "О милиции"). Органы управления Госавтоинспекций по субъектам Российской Федерации являются структурными подразделениями главных управлений внутренних дел по субъектам Российской Федерации (Указ Президента РФ от 15.06.1998 N 711 "О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения").
На милицию возлагается обязанность по выдаче удостоверений на право управления автотранспортными средствами (ст. 10 Закона РФ "О милиции").
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 15.12.1999 N 1396 "Об утверждении Правил сдачи квалификационных экзаменов и выдачи водительских удостоверений" одним из условий для получения водительского удостоверения является наличие соответствующей медицинской справки (определения годности к управлению транспортными средствами).
В соответствии с п. 5 ч. 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" органам исполнительной власти, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.
Главное управление внутренних дел по Новосибирской области осуществило действия, выразившиеся в установлении для приобретателей товара (граждан, нуждающихся: в освидетельствовании врачом-наркологом и психиатром для определения годности к управлению транспортными средствами; в получении соответствующей медицинской справки) ограниченного выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары (наркологические кабинеты муниципального учреждения здравоохранения города Новосибирска "Консультативно-диагностическая поликлиника N 2"), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и содержат признаки нарушения п. 5 ч. 1 ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции".
Учитывая изложенные обстоятельства и руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 - 4 статьи 41, частью 1 статьи 48, частью 1 статьи 49 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", Комиссия
Решила:
1.Признать Главное управление внутренних дел по Новосибирской области нарушившим часть 1 статьи 15 ФЗ "О защите конкуренции".
2.Признать материалы дела достаточными для выдачи Главному управлению внутренних дел по Новосибирской области предписания о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.
Для исполнения предписания Главному управлению внутренних дел по Новосибирской области необходимо совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, для этого при выдаче и замене водительских удостоверений обеспечить прием медицинских справок по результатам наркологического обследования всех медицинских учреждений, имеющих лицензии на оказание соответствующих услуг.
3.Признать, что основания для применения иных мер антимонопольного реагирования отсутствуют.
Примечание. За невыполнение в установленный срок законного решения антимонопольного органа частью 2.6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Привлечение к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации, не освобождает от обязанности исполнить решение антимонопольного органа.
Председатель Комиссии
А.А.ЕЛЬЧАНИНОВ
Члены Комиссии
Н.П.КАМНЕВА
О.Ю.КАЛИНИНА
ФЕДЕРАЛЬНАЯ АНТИМОНОПОЛЬНАЯ СЛУЖБА
УПРАВЛЕНИЕ ПО НОВОСИБИРСКОЙ ОБЛАСТИ