Решение Новосибирского УФАС России от 23.06.2011 г № Б/Н
О нарушении администрацией муниципального образования антимонопольного законодательства, выразившемся в совершении согласованных действий, направленных на заключение договора без проведения конкурса, аукциона, в результате которых иные хозяйствующие субъекты были устранены от выполнения муниципального заказа по строительству объекта жилищно-коммунального хозяйства, что привело или могло привести к ограничению конкуренции
Резолютивная часть решения оглашена 21 июня 2011 г.
Решение в полном объеме изготовлено 23 июня 2011 г.
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области (Новосибирское УФАС России) по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе:
Ельчанинов А.А. - заместитель руководителя управления, председатель Комиссии;
Камнева Н.П. - начальник отдела контроля органов власти, член Комиссии;
Рисов А.В. - ведущий специалист-эксперт отдела контроля органов власти, член Комиссии,
рассмотрев дело N 27 от 04.05.2011 по признакам нарушения администрацией р.п. Коченево Новосибирской области (ул. Октябрьская, д. 7, р.п. Коченево, Новосибирская область, 632640), МАУ "Ц" <...>, МУП "К" <...>, ООО ПО "Р" <...> статьи 16 Федерального закона N 135-ФЗ "О защите конкуренции",
в присутствии:
заявитель: С., <...>;
ответчик: М. - директор МУП "К", назначен на должность распоряжением главы администрации Коченевского района <...>; Ч. - представитель МУП "К" по доверенности <...>, М. - представитель МАУ "Ц" по доверенности <...>, представители администрации р.п. Коченево и ООО ПО "Р" на рассмотрение дела не явились, о времени и месте рассмотрения дела администрация р.п. Коченево и ООО ПО "Р" уведомлены надлежащим образом
Установила:
В Новосибирское УФАС России поступило обращение гражданина С., который сообщил, что Коченевский поселковый Совет депутатов 15.09.2010 внес изменения в бюджет р.п. Коченево на 2010 г., включив в доходную часть сумму финансовой поддержки в размере 11452,751 тыс. рублей на строительство котельной. Данная финансовая поддержка была оказана Коченевскому району Фондом модернизации и развития ЖКХ муниципальных образований Новосибирской области. Поскольку строительство котельной должно осуществляться на территории и для нужд р.п. Коченево, решением Совета депутатов Коченевского района данная сумма была направлена в бюджет р.п. Коченево, в дальнейшем была перечислена в виде субвенции некой управляющей организации. При строительстве котельной администрация р.п. Коченево в нарушение Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов..." не выступала заказчиком на выполнение работ по строительству котельной.
При рассмотрении обращения установлено следующее.
Фондом модернизации и развития жилищно-коммунального хозяйства муниципальных образований Новосибирской области с администрацией Коченевского района заключено соглашение N 29 от 22.07.2010 о взаимодействии при предоставлении финансовой поддержки за счет средств Фонда модернизации и развития жилищно-коммунального хозяйства муниципальных образований Новосибирской области в 2010 году.
В соответствии с соглашением фонд обязуется предоставить на безвозмездной основе финансовую поддержку в 2010 году в сумме 11 452 751 рубль для долевого финансирования строительства котельной в р.п. Коченево Коченевского района Новосибирской области мощностью 10 МВт путем перечисления денежных средств в доходную часть бюджета Коченевского района.
Постановлением главы администрации Коченевского района от 16.07.2010 N 1098 для реализации программы реформирования и модернизации жилищно-коммунального хозяйства Коченевского района создано Муниципальное автономное учреждение "Ц" (далее МАУ "Ц").
Между ООО Производственное Объединение "Р" (Исполнителем), МАУ "Ц" (Инвестор) и МУП "К" (Заказчик) заключен договор от 05.08.2010 N 70/1, согласно которому Исполнитель обязуется на обусловленных договором условиях осуществить изготовление, поставку и монтаж "Котельной - 10,0 МВт", именуемой в дальнейшем "Товар", изготовленной согласно техническому заданию Заказчика, являющемуся неотъемлемой частью договора, а Заказчик обязуется принять и оплатить "Товар".
В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения поселения относится, в том числе, организация в границах поселения теплоснабжения населения.
Согласно части 2 статьи 3 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов..." под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.
Таким образом, изготовление, поставка и монтаж котельной мощностью 10,0 МВт является муниципальными нуждами.
В соответствии с частью 1 статьи 72 Бюджетного кодекса РФ размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством РФ о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд, то есть в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов...". Согласно части 1 статьи 10 вышеуказанного Закона размещение заказа может осуществляться:
1) путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме;
2) без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах).
В соответствии со статьей 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Конкурсных процедур по отбору организаций для выполнения муниципального заказа на строительство котельной мощностью 10,0 МВт администрация р.п. Коченево, для которой данное строительство является муниципальными нуждами, не проводила, иные организации администрация р.п. Коченево не наделяла полномочиями по размещению муниципального заказа на строительство котельной, договор от 05.08.2010 N 70/1, заключенный ООО "ПО "Р", МАУ "Ц", МУП "К" заключен без проведения конкурсов, аукционов.
Дело о нарушении антимонопольного законодательства возбуждено по признакам нарушения администрацией р.п. Коченево Новосибирской области, МАУ "Ц", МУП "К", ООО ПО "Р" статьи 16 Федерального закона N 135-ФЗ "О защите конкуренции". Нарушение выразилось в совершении согласованных действий, направленных на заключение договора без проведения конкурса, аукциона, в результате которых иные хозяйствующие субъекты были устранены от выполнения муниципального заказа по строительству котельной, что привело или могло привести к ограничению конкуренции.
По существу дела администрация р.п. Коченево представила следующее объяснение.
Строительство модульной котельной в р.п. Коченево на 10 МВт ведется во исполнение районной программы "Модернизация" жилищно-коммунального комплекса Коченевского района на период 2010 - 2012 гг.", утвержденной решением сессии районного Совета депутатов Коченевского района от 30.04.2010 N 16 и Инвестиционной программы "Развитие системы теплоснабжения р.п. Коченево на 2011 - 2012 гг.", утвержденной решением Совета депутатов МО р.п. Коченево от 20.04.2010 N 12. Финансирование по данному объекту капитального строительства предусмотрено из разных источников: за счет средств областного Фонда модернизации объектов ЖКХ; средств бюджета Коченевского района, средств бюджета МО р.п. Коченево, средств МУП "К". Аккумулирование финансовых средств происходило на расчетном счете муниципального автономного учреждения "Ц", которое создано, согласно постановлению главы администрации Коченевского района от 16.07.2010 N 1098, для реализации программы реформирования и модернизации жилищно-коммунального комплекса Коченевского района. Пункт 2.5 Устава МАУ "Ц" предусматривает данный вид деятельности.
Согласно части 1 статьи 2 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами.
Таким образом, на основании статьи 4 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" автономное учреждение создается для осуществления деятельности, направленной на достижение конкретных целей, которые закрепляются учредителем в соответствующем государственном (муниципальном) задании для учреждения. Именно в соответствии с таким заданием автономное учреждение и оказывает государственные (муниципальные) услуги. При этом учредитель не только формирует задание для автономного учреждения, но и финансирует его выполнение с учетом следующих расходов , в том числе на развитие автономных учреждений в рамках программ, утвержденных в установленном порядке. Финансовое обеспечение осуществляется в виде субвенций и субсидий из соответствующего бюджета и иных не запрещенных федеральными законами источников.
Перечень возможных лиц, которые могут выступать государственными и муниципальными заказчиками, определен в статье 4 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов...". Однако статьей 6 Бюджетного кодекса РФ определено, что получателем бюджетных средств (получателем средств соответствующего бюджета) может выступать только ограниченный круг лиц, а именно: орган государственной власти; орган управления государственным внебюджетным фондом; орган местного самоуправления; орган местной администрации; бюджетное учреждение, находящееся в ведении главного распорядителя бюджетных средств и имеющее право на использование бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета.
Таким образом, автономное учреждение не является получателем бюджетных средств и не может выступать государственным или муниципальным заказчиком и соответственно не подпадает под действие Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов...". Данная позиция отражена в письмах Минэкономразвития РФ от 18.01.2008 N Д04-90 и от 18.06.2008 N Д05-2409.
Функции МУП Коченевского района "К" как заказчика определены договором от 05.08.2010 N 70/1 в части контроля за выполняемыми работами, так как после окончания работ эксплуатировать данный объект будет это предприятие.
На заседании Комиссии представитель МУП "К" согласился, что при заключении договора на строительство котельной МУП "К" нарушило закон в части непроведения конкурса по отбору организаций для выполнения муниципального заказа по строительству котельной. Отбор хозяйствующих субъектов производил директор МУП "К" лично. Были изучены условия и предложения разных производителей, расположенных в сибирском регионе, предложение ООО ПО "Р" директору МУП "К" показалось наилучшим, поскольку данное предприятие производило, осуществляло поставку и монтаж оборудования самостоятельно. Привлечение дополнительных организаций для пуска котельной не требовалось. Нецелевого использования финансовых средств при строительстве котельной допущено не было, в том числе перерасхода имеющихся средств. В настоящий момент котельная работает, документы по приемке в эксплуатацию котельной не подписаны, в муниципальную собственность котельная не передана, на баланс муниципального предприятия не поставлена. В настоящий момент муниципальное предприятие проводит торги для заключения муниципальных контрактов и не допускает нарушения закона.
На вопрос Комиссии почему директор выбирал поставщика котельной именно таким образом пояснил, что действовал по прямому указанию администрации Коченевского района, которая является учредителем муниципального предприятия.
На заседании Комиссии представитель МАУ "Ц" сообщил, что в соответствии со статьей 4 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов..." государственными заказчиками, муниципальными заказчиками выступают соответственно государственные органы (в том числе органы государственной власти), органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, казенные учреждения и иные получатели средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования. Иными заказчиками выступают бюджетные учреждения при размещении ими заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг независимо от источников финансового обеспечения их исполнения. Государственные, муниципальные заказчики и иные заказчики далее именуются заказчиками. Государственные, муниципальные нужды, а также нужды бюджетных учреждений далее именуются нуждами заказчиков. МАУ "Ц" не относится ни к одному из субъектов, перечисленных в статье 4 вышеназванного Закона, следовательно не является и не может являться муниципальным заказчиком. Таким образом, в действиях МАУ "Ц" при заключении договора на строительство котельной отсутствует состав нарушения антимонопольного законодательства.
Учредителем МАУ "Ц" является администрация Коченевского района. МАУ "Ц" создано в том числе в целях реализации реформирования и модернизации ЖКХ, а также решений администрации района по данным вопросам. Решение и указания своего учредителя (администрации Коченевского района) автономное учреждение обязано выполнять.
Рассмотрев материалы дела и доводы сторон, Комиссия Новосибирского УФАС России приходит к следующим выводам.
В соответствии с частью 1 статьи 2 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами.
Согласно пункту 2.10 устава МАУ "Ц" учреждение создано в том числе в целях реализации программы реформирования и модернизации ЖКХ района, а также решений администрации района по данным вопросам. Сфера деятельности МАУ "Ц" не соответствует сфере деятельности, установленной частью 1 статьи 2 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях", иные федеральные законы также не предусматривают деятельность автономного учреждения для реализации программы реформирования и модернизации жилищно-коммунального хозяйства.
Согласно соглашению, заключенному Фондом модернизации и развития жилищно-коммунального хозяйства муниципальных образований Новосибирской области с администрацией Коченевского района, субъектом финансовой поддержки является администрация Коченевского района. Получателем бюджетных средств является не МАУ "Ц", а администрация Коченевского района, которая обязана отражать в доходной части бюджета средства Фонда (пункт 2.2.1 Соглашения).
В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения поселения относится, в том числе организация в границах поселения теплоснабжения населения.
Согласно части 2 статьи 3 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов..." под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.
Таким образом, изготовление, поставка и монтаж котельной мощностью 10,0 МВт является муниципальными нуждами.
В соответствии с частью 1 статьи 72 Бюджетного кодекса РФ размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством РФ о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд, то есть в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов...". Согласно части 1 статьи 10 вышеуказанного Закона размещение заказа может осуществляться:
1) путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме;
2) без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах).
В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов..." муниципальными заказчиками выступают органы местного самоуправления, иные получатели средств бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования. Иными заказчиками выступают бюджетные учреждения при размещении ими заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг независимо от источников финансового обеспечения их исполнения.
Таким образом, при получении бюджетных средств администрация р.п. Коченево обязана была произвести размещение муниципального заказа на строительство котельной в соответствии с требованиями, установленными частью 1 статьи 10 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов...". Однако после перечисления средств из бюджета Коченевского района в бюджет р.п. Коченево администрация р.п. Коченево перечисляет финансовые средства на счет МАУ "Ц", которое совместно с МУП "К" без проведения конкурса, аукциона заключает договор от 05.08.2010 N 70/1 с ООО ПО "Р" на изготовление, поставку и монтаж котельной.
В соответствии со статьей 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Пленум Высшего Арбитражного суда РФ в Постановлении от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" разъясняет, что при анализе вопроса о том, являются ли действия согласованными, следует учитывать: согласованность действий может быть установлена и при отсутствии документального подтверждения наличия договоренности об их совершении, исходя из фактических обстоятельств их совершения, в числе прочих обстоятельств, о согласованных действиях может свидетельствовать тот факт, что они совершены различными участниками относительно единообразно и синхронно при отсутствии на то объективных причин.
Таким образом, действия администрации р.п. Коченево, МАУ "Ц" и МУП "К" по заключению договора с ООО "ПО Р" на изготовление, поставку и монтаж котельной мощностью 10,0 МВт являются согласованными, поскольку совершенны единообразно, при отсутствии на то объективных причин, направлены на заключение договора без проведения конкурса, аукциона. В результате согласованных действий иные хозяйствующие субъекты были устранены от выполнения муниципального заказа на строительство котельной, что привело или могло привести к ограничению конкуренции.
Учитывая изложенные обстоятельства, руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 - 4 статьи 41, частью 1 статьи 49 Федерального закона N 135-ФЗ от 26.07.2006 "О защите конкуренции",
Решила:
1.Признать администрацию р.п. Коченево Новосибирской области, МАУ "Ц", МУП "К", ООО ПО "Р" нарушившими статью 16 Федерального закона N 135-ФЗ "О защите конкуренции". Нарушение выразилось в совершении согласованных действий, направленных на заключение договора без проведения конкурса, аукциона, в результате которых иные хозяйствующие субъекты были устранены от выполнения муниципального заказа по строительству котельной, что привело или могло привести к ограничению конкуренции.
2.Признать имеющиеся материалы достаточными для выдачи администрации р.п. Коченево предписания о прекращении нарушения антимонопольного законодательства. С целью устранения нарушения администрации р.п. Коченево необходимо после окончания завершения строительства котельной, построенной за счет средств Фонда модернизации и развития жилищно-коммунального хозяйства муниципальных образований Новосибирской области, средств бюджетов Коченевского района, р.п. Коченево, собственных средств МУП "К" принять меры по передаче котельной в собственность р.п. Коченево.
3.Признать, что основания для принятия иных мер по пресечению и (или) устранению последствий нарушения антимонопольного законодательства отсутствуют.
Председатель Комиссии
А.А.ЕЛЬЧАНИНОВ
Члены Комиссии
Н.П.КАМНЕВА
А.В.РИСОВ
Решение Комиссии может быть обжаловано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня его принятия.
Примечание. За невыполнение в установленный срок законного решения антимонопольного органа частью 2.6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Привлечение к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации, не освобождает от обязанности исполнить решение антимонопольного органа.
ФЕДЕРАЛЬНАЯ АНТИМОНОПОЛЬНАЯ СЛУЖБА
УПРАВЛЕНИЕ ПО НОВОСИБИРСКОЙ ОБЛАСТИ
Приложения
2011-06-23 Приложение к Решению от 23 июня 2011 года № Б/Н Предписание