Решение Новосибирского УФАС России от 25.05.2012 г № Б/Н
В отношении администрации г. Черепаново Черепановского района Новосибирской области
Резолютивная часть решения оглашена 23 мая 2012 г.
Решение в полном объеме изготовлено 25 мая 2012 г.
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области (далее - Новосибирское УФАС России) по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе:
Ельчанинов А.А. – заместитель руководителя управления, председатель Комиссии;
Даниленко Г.Н. – начальник отдела антимонопольного контроля и естественных монополий, член Комиссии;
Сидельников М.А. – ведущий специалист-эксперт отдела контроля органов власти, член Комиссии,
рассмотрев дело № 30 от 28.04.2012 г. по признакам нарушения администрацией г. Черепаново Черепановского района Новосибирской области (ул. Партизанская, 12, г. Черепаново, Черепановский район, Новосибирская область, 633525) ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»,
в присутствии:
заявитель: «….»;
ответчик: администрация г. Черепаново Черепановского района Новосибирской области, представитель «….»
заинтересованное лицо: «….»,
Установила:
В Новосибирское УФАС России поступило обращение индивидуального предпринимателя «….» (вх. № 1654 от 06.03.2012 г.), указывающее на неправомерные действия ИП Гасылиной Т.Ю., получившей от администрации г. Черепаново Черепановского района Новосибирской области полномочия на ведение книги учета захоронений, выделение земельных участков под захоронения и другие действия, что привело к созданию преимущественного положения ИП Гасылиной Т.Ю. на рынке оказания ритуальных услуг в г. Черепаново Черепановского района Новосибирской области.
В ответе на запрос Новосибирского УФАС России (вх. № 3081 от 20.04.2012 г.) администрация Черепановского района Новосибирской области сообщила следующее.
Функции по организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения в г. Черепаново Черепановского района Новосибирской области возложены на МУП «Коммунальщик». Выделением земельных участков, регистрацией захоронений в г. Черепаново Черепановского района Новосибирской области занимается в соответствии с Уставом МУП «Коммунальщик».
Таким образом, администрация Черепановского района Новосибирской области не предоставила сведений о том, что ИП Гасылина Т.Ю. исполняет функции органа местного самоуправления по организации похоронного дела.
Анализ содержания поступившего обращения, представленных документов и сведений позволил установить следующее.
В соответствии с п. 2.1. Устава муниципального унитарного предприятия «Коммунальщик» муниципального образования г. Черепаново Черепановского района Новосибирской области (МУП «Коммунальщик») предприятие создано в целях: оказания услуг в области жилищно-коммунального хозяйства, социально-экономических заказов, получения прибыли.
Пунктом 2.2. Устава МУП «Коммунальщик» установлено, что для достижения целей, указанных в п. 2.1 раздела 2 Устава МУП «Коммунальщик», предприятие осуществляет в установленном законодательством РФ порядке организацию похорон и предоставление связанных с ними услуг (п. 2.2.10).
Пунктами 1 и 4 ст. 18 Федерального закона от 12.01.1996 г. № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» установлено, что общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, данные органы также определяют порядок деятельности общественных кладбищ.
Согласно п. 2 ст. 25 Федерального закона от 12.01.1996 г. № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. При этом погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.
Согласно п. 9 ст. 3 Закона Новосибирской области от 02.06.2004 г. № 200-ОЗ «О статусе и границах муниципальных образований Новосибирской области» г. Черепаново Черепановского района Новосибирской области наделен статусом городского поселения.
В соответствии с п. 22 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения поселения.
При этом, из положений ч. 3 ст. 17 и ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует, что решение вопросов местного значения осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.
Возможность передачи общественных кладбищ в ведение хозяйствующего субъекта и наделения хозяйствующего субъекта полномочиями органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения указанными законами не предусмотрена.
Нахождение общественного кладбища в ведении хозяйствующего субъекта и осуществление последним функций по выделению земельных участков под захоронения, по контролю за соблюдением порядка захоронений противоречит действующему законодательству.
Исходя из представленных материалов, следует, что администрацией г. Черепаново Черепановского района Новосибирской области не создана специализированная служба по вопросам похоронного дела, МУП «Коммунальщик», несмотря на то, что выполняет данные функции, официально не наделено статусом указанной службы.
Таким образом, бездействие администрации г. Черепаново Черепановского района Новосибирской области по организации похоронного дела, созданию специализированной службы по вопросам похоронного дела привело к тому, что статусом вышеуказанной службы фактически обладает МУП «Коммунальщик», получившее исключительное право на оказание ритуальных услуг.
Согласно п. 5 ст. 4 Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» хозяйствующий субъект – коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, индивидуальный предприниматель, иное физическое лицо, не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, но осуществляющее профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации и (или) лицензии, а также в силу членства в саморегулируемой организации.
МУП «Коммунальщик» согласно п. 1.5 Устава МУП «Коммунальщик» является коммерческой организацией, осуществляющей деятельность, приносящую ей доход, в связи с чем, по смыслу п. 5 ст. 4 Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», является хозяйствующим субъектом.
Постановлением Президиума ВАС РФ от 23.09.2008 г. № 12027/27 установлено, что наделение предприятий функциями органа местного самоуправления в части выделения земельных участков под захоронения, осуществления контроля за соблюдением порядка захоронений на кладбищах является нарушением антимонопольного законодательства.
Согласно ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).
Материалами дела подтверждается, что в г. Черепаново Черепановского района Новосибирской области МУП «Коммунальщик» осуществляет функции и права органа местного самоуправления по выделению земельных участков под захоронение, по ведению регистрации и учета произведенных захоронений, по приему и оформлению заказов на захоронение.
Таким образом, бездействие администрации г. Черепаново Черепановского района Новосибирской области в организации похоронного дела, которую она должна осуществлять согласно положениям Федерального закона от 12.01.1996 г. № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (п. 2 ст. 25), привело к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на товарном рынке ритуальных услуг в г. Черепаново Черепановского района Новосибирской области, т.к. МУП «Коммунальщик», являясь хозяйствующим субъектом, при незаконном осуществлении функций органа местного самоуправления по организации похоронного дела, получило преимущества в осуществлении предпринимательской деятельности, связанной с оказанием ритуальных услуг, что содержит признаки нарушения ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
На основании вышеизложенного, руководствуясь п. 1 ч. 8 ст. 44 Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», Новосибирское УФАС России возбудило дело по признакам нарушения администрацией г. Черепаново Черепановского района Новосибирской области ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
По существу дела администрация г. Черепаново Черепановского района Новосибирской области представила следующие объяснения.
МУП «Коммунальщик» не занимается предпринимательской деятельностью, связанной с оказанием ритуальных услуг, а только в соответствии с Уставом предприятия выполняет функции по организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения, выделению земельных участков, регистрации захоронений. В связи с этим МУП «Коммунальщик» не может являться конкурентом на товарном рынке ритуальных услуг.
На заседании Комиссии представитель администрации г. Черепаново Черепановского района Новосибирской области поддержал доводы, изложенные в объяснениях по существу дела, а также сообщил следующее.
Кладбище г. Черепаново Черепановского района Новосибирской области находится в ведении МУП «Коммунальщик», занимающегося отведением земельных участков под захоронения, ведением книги регистрации умерших, выдачей разрешений на осуществление захоронений. МУП «Коммунальщик» является специализированной организацией по вопросам похоронного дела, созданной администрацией г. Черепаново Черепановского района Новосибирской области. Талоны, подтверждающие право на осуществление захоронений на территории кладбища г. Черепаново Черепановского района Новосибирской области выдаются сотрудниками МУП «Коммунальщик».
На заседании Комиссии заинтересованное лицо сообщило, что существует две книги регистрации умерших: одна у МУП «Коммунальщик», другая, дублирующая ее, находится в магазине, принадлежащем ИП Гасылиной Т.Ю., расположенном вблизи кладбища г. Черепаново Черепановского района Новосибирской области. Это сделано для удобства получения разрешений на захоронения. Талоны, подтверждающие право на осуществление захоронений на территории кладбища г. Черепаново Черепановского района Новосибирской области заверяются печатью ИП Гасылиной Т.Ю.
Рассмотрев материалы дела и доводы лиц, участвующих в деле о нарушении антимонопольного законодательства, Комиссия Новосибирского УФАС России приходит к следующим выводам.
В соответствии с п. 2.1. Устава МУП «Коммунальщик» предприятие создано в целях: оказания услуг в области жилищно-коммунального хозяйства, социально-экономических заказов, получения прибыли.
Пунктом 2.2. Устава МУП «Коммунальщик» установлено, что для достижения целей, указанных в п. 2.1 раздела 2 Устава МУП «Коммунальщик», предприятие осуществляет в установленном законодательством РФ порядке организацию похорон и предоставление связанных с ними услуг (п. 2.2.10), что также подтверждается объяснениями администрации г. Черепаново Черепановского района Новосибирской области по существу дела.
Пунктами 1 и 4 ст. 18 Федерального закона от 12.01.1996 г. № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» установлено, что общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, данные органы также определяют порядок деятельности общественных кладбищ.
Согласно п. 2 ст. 25 Федерального закона от 12.01.1996 г. № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. При этом погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.
Согласно п. 9 ст. 3 Закона Новосибирской области от 02.06.2004 г. № 200-ОЗ «О статусе и границах муниципальных образований Новосибирской области» г. Черепаново Черепановского района Новосибирской области наделен статусом городского поселения.
В соответствии с п. 22 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения поселения.
При этом, из положений ч. 3 ст. 17 и ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует, что решение вопросов местного значения осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.
Возможность передачи общественных кладбищ в ведение хозяйствующего субъекта и наделения хозяйствующего субъекта полномочиями органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения указанными законами не предусмотрена.
Нахождение общественного кладбища в ведении хозяйствующего субъекта и осуществление последним функций по выделению земельных участков под захоронение, по контролю за соблюдением порядка захоронений противоречит действующему законодательству (см. Постановление ФАС Уральского округа от 13.02.2012 г. № Ф09-232/12 по делу № А76-5514/2011).
Исходя из представленных материалов, объяснений представителя администрации г. Черепаново Черепановского района Новосибирской области следует, что администрацией г. Черепаново Черепановского района Новосибирской области не создана специализированная служба по вопросам похоронного дела, функциями указанной службы наделено МУП «Коммунальщик». Фактически деятельность по выдаче разрешений на захоронения, по выделению земельных участков под захоронения осуществляет ИП Гасылина Т.Ю., что подтверждается материалами дела и объяснениями заинтересованного лица, указывающими на выдачу талонов, подтверждающих право на осуществление захоронений на территории кладбища г. Черепаново Черепановского района Новосибирской области, заверенных печатью ИП Гасылиной Т.Ю.
Таким образом, администрацией г. Черепаново Черепановского района Новосибирской области совершены действия, направленные на создание специализированной службы по вопросам похоронного дела, что исключает возможность признания администрации г. Черепаново Черепановского района Новосибирской области нарушившей ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» в части бездействия в организации похоронного дела. Вместе с тем, МУП «Коммунальщик» наделено функциями специализированной службы по вопросам похоронного дела неправомерно по следующим причинам.
Функции по предоставлению мест под захоронения и регистрация захоронений, являясь властными полномочиями, могут быть возложены на специализированную службу по вопросам похоронного дела только в случае, если такая служба не подпадает под признаки хозяйствующего субъекта (т.е. не является коммерческой или некоммерческой организацией, осуществляющей деятельность, приносящую ей доход) (см. Постановление ФАС Уральского округа от 14.07.2009 г. № Ф09-4848/09-С1 по делу № А60-7979/2009-С12, Постановление ФАС Дальневосточного округа от 15.06.2011 г. № Ф03-2102/2011 по делу № А80-239/2010, Постановление ФАС Уральского округа от 13.02.2012 г. № Ф09-232/12 по делу № А76-5514/2011). Следовательно, специализированная служба по вопросам похоронного дела не может быть ни муниципальным унитарным предприятием, ни муниципальным автономным учреждением (см. Постановление Президиума ВАС РФ от 23.09.2008 г. № 12027/27).
В качестве муниципальной организации специализированная служба может быть создана в форме муниципального бюджетного учреждения, не наделенного правом осуществлять приносящую доход деятельность. Такими учреждениями являются, в частности, органы местного самоуправления, поэтому возможно возложение указанных функций непосредственно на органы местного самоуправления и их подразделения. Возможно разделение функций специализированной организации между несколькими организациями: наделение властными полномочиями бюджетных учреждений, в т.ч. органов местного самоуправления, а осуществление услуг по погребению и иных ритуальных услуг путем размещения муниципального заказа либо определения организации на конкурсной основе.
Согласно п. 5 ст. 4 Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» хозяйствующий субъект – коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, индивидуальный предприниматель, иное физическое лицо, не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, но осуществляющее профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации и (или) лицензии, а также в силу членства в саморегулируемой организации.
МУП «Коммунальщик» согласно п. 1.5 Устава МУП «Коммунальщик» является коммерческой организацией, осуществляющей деятельность, приносящую ей доход, в связи с чем, по смыслу п. 5 ст. 4 Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», является хозяйствующим субъектом.
Указание администрации г. Черепаново Черепановского района Новосибирской области в объяснениях по существу дела на то, что МУП «Коммунальщик» не занимается предпринимательской деятельностью, связанной с оказанием ритуальных услуг, и в связи с этим не может являться конкурентом на товарном рынке ритуальных услуг, необоснованно по следующим причинам.
Согласно п. 1 ст. 113 Гражданского кодекса РФ унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. Кроме того, п. 1.5 Устава МУП «Коммунальщик» определен коммерческий характер деятельности МУП «Коммунальщик». Пунктом 2.2.10 Устава МУП «Коммунальщик» установлено, что одним из видов коммерческой, предпринимательской деятельности МУП «Коммунальщик» является организация похорон и предоставление связанных с ними услуг. Следовательно, МУП «Коммунальщик», являясь коммерческой организацией, хозяйствующим субъектом выступает на рынке ритуальных услуг в качестве конкурента
Постановлением Президиума ВАС РФ от 23.09.2008 г. № 12027/27 установлено, что наделение предприятий функциями органа местного самоуправления в части выделения земельных участков под захоронение, осуществления контроля за соблюдением порядка захоронений на кладбищах является нарушением антимонопольного законодательства.
Согласно ч. 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 01.12.2007 г. № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» и Федеральным законом от 30.10.2007 г. № 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта».
Материалами дела и объяснениями лиц, участвующих в деле, подтверждается, что в г. Черепаново Черепановского района Новосибирской области МУП «Коммунальщик» осуществляет функции и права органа местного самоуправления по выделению земельных участков под захоронения, по ведению регистрации и учета произведенных захоронений, по приему и оформлению заказов на захоронения, т.е. осуществляет функции специализированной службы по вопросам похоронного дела в противоречие требованиям действующего законодательства и сложившейся судебной практики. Фактически деятельность по выдаче разрешений на захоронения, по выделению земельных участков под захоронения осуществляет ИП Гасылина Т.Ю., что подтверждается материалами дела и объяснениями заинтересованного лица, указывающими на выдачу талонов, подтверждающих право на осуществление захоронений на территории кладбища г. Черепаново Черепановского района Новосибирской области, заверенных печатью ИП Гасылиной Т.Ю.
Таким образом, наделение администрацией г. Черепаново Черепановского района Новосибирской области МУП «Коммунальщик», являющегося хозяйствующим субъектом, функциями специализированной службы по вопросам похоронного дела, заключающимися в выделении земельных участков под захоронения, по ведению регистрации и учета произведенных захоронений, по приему и оформлению заказов на захоронения, при фактическом осуществлении указанных функций ИП Гасылиной Т.Ю., является нарушением ч. 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
Учитывая изложенные обстоятельства, руководствуясь ст. 23, ч. 1 ст. 39, ч.ч. 1 – 4 ст. 41, ч. 1 ст. 49 Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», Комиссия Новосибирского УФАС России
Решила:
1.Признать администрацию г. Черепаново Черепановского района Новосибирской области нарушившей ч. 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции». Нарушение выразилось в наделении администрацией г. Черепаново Черепановского района Новосибирской области МУП «Коммунальщик», являющегося хозяйствующим субъектом, функциями специализированной службы по вопросам похоронного дела, заключающимися в выделении земельных участков под захоронения, по ведению регистрации и учета произведенных захоронений, по приему и оформлению заказов на захоронения, при фактическом осуществлении указанных функций ИП Гасылиной Т.Ю.
2.Признать имеющиеся материалы достаточными для выдачи администрации г. Черепаново Черепановского района Новосибирской области предписания о прекращении нарушения антимонопольного законодательства. С целью исполнения настоящего предписания администрации г. Черепаново Черепановского района Новосибирской области необходимо исключить из сферы деятельности МУП «Коммунальщик» функции по организации похоронного дела, совершить действия, направленные на пресечение фактического осуществления функций по организации похоронного дела ИП Гасылиной Т.Ю.
3.Признать, что основания для принятия иных мер по пресечению и (или) устранению последствий нарушения антимонопольного законодательства отсутствуют.
Решение Комиссии может быть обжаловано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня его принятия.
Примечание. За невыполнение в установленный срок законного решения антимонопольного органа ч. 2.6 ст. 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Привлечение к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации, не освобождает от обязанности исполнить решение антимонопольного органа.
Председатель Комиссии
А.А.Ельчанинов
Члены Комиссии
Г.Н.Даниленко
М.А.Сидельников