Приложение к Распоряжению от 21.09.2016 г № 344-РП Направление

Основные направления бюджетной и налоговой политики новосибирской области на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов

Основные направления бюджетной и налоговой политики Новосибирской области на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов (далее - Основные направления бюджетной и налоговой политики) разработаны в целях формирования задач бюджетной и налоговой политики на среднесрочный период, а также условий и подходов, принимаемых при составлении проекта областного бюджета Новосибирской области на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов (далее - областной бюджет).
При подготовке Основных направлений бюджетной и налоговой политики были учтены положения указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года, поручений Президента Российской Федерации и Председателя Правительства Российской Федерации, Плана мероприятий по оздоровлению государственных финансов Новосибирской области (росту доходов, оптимизации расходов и сокращению государственного долга Новосибирской области) на период 2017 - 2019 годов, основные параметры прогноза социально-экономического развития Новосибирской области на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов, приоритеты социально-экономического развития Новосибирской области на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов.
Разработка данного документа осуществлялась с учетом итогов реализации и преемственности задач бюджетной и налоговой политики в период до 2016 года.
II.Налоговая политика
Понижение экономической и инвестиционной активности, которое наблюдается в Новосибирской области начиная с 2013 года, усугубилось в 2014 году за счет проявления факторов внешнеэкономического свойства (ограничение доступа российской кредитной системе к международному финансовому рынку, снижение экспортных цен на нефть, снижение курса национальной валюты). Сложные тенденции развития экономики Новосибирской области продолжали проявлять себя и в 2015 году. Так, индекс валового регионального продукта снизился относительно уровня 2014 года на 4,7 процентного пункта (со 102,5%% в 2014 году до 97,8%% в 2015 году), фонд заработной платы работников вырос на 0,5 процентного пункта, тогда как в 2013 и 2014 годах рост составлял 9,9%% и 9,1%% соответственно, при этом рост потребительских цен составил в прошедшем году 114,1%% (в 2014 году - 106,8%%).
Наибольшему влиянию негативных явлений в экономике Новосибирской области и в России в целом оказались подвержены строительная отрасль, оптовая и розничная торговля. Снижение объемов работ в строительстве составило минус 34,2%%, снижение физических объемов оптовой и розничной торговли - 7,8 и 16,4 процентного пункта соответственно (со 105,7%% в 2014 году до 97,9%% в 2015 году в оптовой торговле и со 100%% до 83,6%% в розничной торговле), платных услуг населению - 4 процентных пункта (со 100,3%% в 2014 году до 96,3%% в 2015 году). Произошло значительное сокращение инвестиций в основной капитал - на 29,7 процентного пункта (со 102%% в 2014 году до 72,3%% в 2015 году).
В условиях неустойчивости финансово-экономической ситуации особое внимание было уделено реализации мер, направленных на повышение бюджетной устойчивости за счет сохранения и увеличения налогового потенциала доходов бюджетов, а также создания условий для поддержки предпринимательской и инвестиционной активности. Это было реализовано по следующим направлениям:
1.Налогообложение товаропроизводителей и имущества.
1.1.В целях оказания налоговых мер государственной поддержки организациям, осуществляющим производство пива на территории Новосибирской области, а также сохранения деятельности действующих организаций и увеличения поступлений акцизов в бюджет Новосибирской области были установлены пониженные ставки по налогу на прибыль организаций в зависимости от увеличения объемов производства. Сумма поступления акцизов в областной бюджет Новосибирской области в связи с увеличением объемов производства и реализации пива компенсировала сумму потерь от снижения ставки по налогу на прибыль организаций.
1.2.В целях реализации Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2012 N 600 "О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг" и оказания государственной поддержки организациям строительного рынка, в рамках арендного жилья были установлены налоговые льготы по налогу на имущество организаций, являющихся собственниками жилых помещений. Это оказало существенную поддержку для организаций, являющихся собственниками и наймодателями или арендодателями жилых помещений жилищного фонда, и создало благоприятные условия для формирования легального рынка доступного арендного жилья.
1.3.В целях оптимизации действующих расходных обязательств областного бюджета Новосибирской области, а также развития технопарков и повышения эффективности их деятельности неналоговые меры государственной поддержки (субсидии на возмещение затрат) в отношении управляющих компаний технопарков заменены на налоговую меру путем предоставления льготы по налогу на имущество организаций управляющим компаниям технопарков.
Данная льгота предоставляется только при соблюдении определенных условий - управляющие компании технопарков должны быть собственниками имущества, состоящего из административных и производственных зданий и (или) помещений общей площадью не менее 10000 квадратных метров, и предоставлять в аренду на срок не менее 3 лет субъектам инновационной деятельности, реализующим инновационные проекты, не менее 80%% площадей, из которых не менее 50%% площадей предоставлены субъектам малого и среднего предпринимательства.
2.В целях повышения инвестиционной привлекательности Новосибирской области, активизации инвестиционных процессов был принят закон, предусматривающий предоставление льгот по налогу на прибыль организаций и налогу на имущество организаций инвесторам, заключившим специальный инвестиционный контракт с Новосибирской областью, на период его действия.
3.Стимулирование развития малого предпринимательства, включающее два аспекта:
1) для действующих субъектов малого бизнеса в рамках реализации предоставленных федеральным законодательством субъектам Российской Федерации полномочий внесены изменения в патентную систему налогообложения. Во-первых, с 1 января 2016 года расширен перечень видов предпринимательской деятельности, в отношении которых может применяться патентная система налогообложения. Новые виды деятельности относятся к сфере мелкосерийного производства, оказания социальных услуг и услуг общественного питания.
Во-вторых, размеры потенциально возможного к получению индивидуальным предпринимателем годового дохода на патентной системе налогообложения определены в разрезе видов предпринимательской деятельности по территориям действия патентов по группам муниципальных образований;
2) для индивидуальных предпринимателей, зарегистрированных впервые на упрощенной и патентной системах налогообложения и осуществляющих предпринимательскую деятельность в производственной, социальной и научной сферах, с 1 июля 2015 года установлена нулевая налоговая ставка ("налоговые каникулы").
С 1 января 2016 года "налоговые каникулы" введены для впервые зарегистрированных на патентной системе налогообложения индивидуальных предпринимателей, осуществляющих предпринимательскую деятельность в сфере бытовых услуг населению.
4.Стимулирование привлечения квалифицированной рабочей силы за счет установления регионального коэффициента.
С 1 января 2016 года Новосибирской областью было реализовано полномочие как субъекта Российской Федерации по правовому регулированию налогообложения доходов иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность на основании патента, и установлен коэффициент, отражающий региональные особенности рынка труда Новосибирской области, в размере 1,67 (соответственно стоимость патента увеличена с 1 568,4 рубля до 3 034,06 рубля).
Установление регионального коэффициента направлено на осуществление позитивных изменений на рынке труда области исходя из целесообразности привлечения в приоритетные отрасли экономики региона дополнительных квалифицированных работников и постепенного вытеснения низкоквалифицированной рабочей силы, приоритетного права российских граждан на замещение свободных рабочих мест.
5.Повышение собираемости налогов и снижение уровня недоимки.
Результатом принятия мер по повышению собираемости имущественных налогов с физических лиц в 2015 году стало увеличение собираемости транспортного налога с 87,8%% до 90,9%%, что выше среднего уровня собираемости по Российской Федерации на 2,2 процентного пункта, и обеспечило прирост поступлений налога к 2014 году на 24%% или 353 млн. рублей.
Кроме того, в 2015 году была продолжена работа постоянно действующей комиссии при Правительстве Новосибирской области по вопросам мобилизации задолженности по платежам в областной бюджет, проведено 4 заседания, на которых было рассмотрено состояние 29 организаций, в результате задолженность снизилась на 88,0 млн. рублей, в том числе 10 организаций полностью погасили недоимку.
6.Проведение оценки эффективности предоставленных налоговых льгот.
Оценка действующих льгот за 2012 - 2014 годы показала неэффективность использования ряда льгот. В результате внесены изменения в законодательство по региональным налогам, отменяющие неиспользуемые или неэффективные льготы. В частности, признаны неэффективными и отменены льготы по налогу на прибыль для учреждений сельского хозяйства, товариществ собственников жилья, жилищных и жилищно-строительных кооперативов.
В целях обеспечения устойчивости социально-экономического развития Новосибирской области основные направления налоговой политики на трехлетнюю перспективу заключаются в реализации мер, направленных на увеличение налогового потенциала консолидированного бюджета Новосибирской области и повышение уровня собственных доходов. При этом налоговая политика должна быть направлена на соблюдение ограничений по уровню дефицита и объему государственного долга, установленного условиями соглашений о предоставлении бюджету Новосибирской области бюджетного кредита из федерального бюджета.
1.Реализация полномочий в сфере налоговых льгот и установления ставок налогов:
1.1.Учитывая принятое со стороны Правительства Российской Федерации решение о введении ограничений на установление федеральным законодательством новых налоговых льгот, а также необходимость соблюдения условий Соглашения, заключенного с Министерством финансов Российской Федерации, по ограничению уровня дефицита и государственного долга в рамках предоставления бюджету Новосибирской области бюджетного кредита, устанавливаются определенные требования к размеру доходной части областного бюджета Новосибирской области. С учетом существенного влияния на устойчивость доходов бюджета принимаемых решений по установлению налоговых льгот в ближайшей трехлетней перспективе предстоит отказаться от установления новых налоговых преференций.
Принимая во внимание современную экономическую обстановку и учитывая условия, предусмотренные указанным Соглашением, будет продолжена работа по мониторингу установленных ставок по транспортному налогу и доведению их до максимальных значений по категориям "мотоциклы и мотороллеры", "самоходные машины, предназначенные для движения в условиях бездорожья (снегоходы, мотосани, водные и воздушные транспортные средства)", которые не являются социально необходимыми транспортными средствами.
1.2.Установление коэффициента, отражающего региональные особенности рынка труда на территории Новосибирской области, обеспечит дополнительные поступления в сумме 95 млн. рублей.
2.Реализация мер стимулирования в сфере промышленности.
2.1.Решение данной задачи предполагается за счет реализации права субъектов Российской Федерации по предоставлению налоговых льгот для субъектов деятельности в сфере промышленности. Устанавливаются приоритеты предоставления налоговых льгот организациям, участвующим в реализации проектов программы реиндустриализации экономики Новосибирской области до 2025 года, а также реализующих собственные проекты развития производств.
2.2.В целях ускорения развития экономики Новосибирской области путем формирования новых высокотехнологичных отраслей, восстановления и модернизации на базе принципиально новых технологий действующих производств, позволяющих существенно увеличить выпуск продукции, услуг и производительность труда в Новосибирской области, освобождение от уплаты налога на имущество получат научные организации на территории Новосибирской области, осуществляющие фундаментальные научные исследования по приоритетным технологическим направлениям программы реиндустриализации экономики Новосибирской области до 2025 года, высвободившиеся средства будут направлены на проведение таких исследований.
2.3.В рамках реализации государственной подпрограммы Новосибирской области в сфере газификации освобождение от уплаты налога на имущество получат газораспределительные организации в отношении имущества газораспределительных сетей высокого давления 1 и 2 категории, что способствует инвестиционной привлекательности проектов по строительству газораспределительных сетей и увеличению количества подключаемых потребителей.
3.Повышение собираемости налогов и снижение уровня недоимки.
Правительством Новосибирской области в лице отраслевых министерств и межведомственных комиссий будет продолжено взаимодействие с налогоплательщиками, направленное на соблюдение налоговой дисциплины и предупреждение уклонения от уплаты платежей в бюджетную систему Российской Федерации. В связи с этим органам исполнительной областной государственной власти повысить уровень собираемости налогов и обеспечить погашение имеющейся недоимки, включая взаимодействие с территориальными федеральными органами власти и правоохранительными органами.
С учетом переноса срока уплаты имущественных налогов необходимо акцентировать особое внимание на проведении информационной кампании по разъяснительной работе среди населения о необходимости своевременного исполнения обязанности по уплате налогов.
Также будет продолжено обеспечение мер, направленных на погашение недоимки организациями-контрагентами по договорам, оплачиваемым за счет средств областного бюджета, усилена работа по взысканию средств с недобросовестных инвесторов - получателей средств государственной поддержки.
Основные подходы к формированию доходов
в части безвозмездных поступлений
В условиях отсутствия проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период формирование прогноза по безвозмездным поступлениям основано на том, что:
дотации бюджетам субъектов Российской Федерации на выравнивание бюджетной обеспеченности планируются на уровне 2016 года;
дотации бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов не планируются;
субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации прогнозируются со снижением на 10%% к уровню плановых значений 2016 года.
Прочие межбюджетные трансферты (субсидии и иные межбюджетные трансферты) в связи с тем, что распределяются после начала финансового года нормативными правовыми актами федеральных органов власти, не планируются.
Основные подходы к формированию прогноза по доходам
В целях повышения устойчивости и безопасности бюджета с точки зрения исполнения расходных обязательств составление проекта доходной части бюджета базируется на консервативном сценарии развития экономики. В случае улучшения макроэкономических показателей и поступления доходов сверх запланированной суммы дополнительные средства будут направлены на финансирование приоритетных задач.
III.Бюджетная политика
2015 год для экономики России протекал в условиях сложной адаптации к сложившейся экономической ситуации, обусловленной падением мировых цен на нефть, последствиями введенных в 2014 году экономических санкций и напряженной внешнеполитической обстановкой.
Следствием адаптации к ухудшающейся внешнеэкономической конъюнктуре стало падение валового национального дохода примерно на 10%%, что привело к сокращению потребительского спроса и отрицательно сказалось на инвестициях.
Это, в свою очередь, обернулось для Новосибирской области негативными последствиями по ряду макроэкономических показателей, выраженных в потере роста физических объемов валового регионального продукта и начисленного фонда заработной платы при росте инфляционных показателей, в снижении физических объемов оптовой и розничной торговли, платных услуг населению, инвестиций в основной капитал и объемов работ в строительстве. И несмотря на то, что макроэкономические показатели Новосибирской области в основной массе выглядят лучше общероссийских значений, их динамика оказалась недостаточной, чтобы обеспечить выполнение в полном объеме плановых показателей по собственным доходам областного бюджета.
Таким образом, в условиях недостаточной динамики собственных доходов, с одной стороны, и ограниченными возможностями по покрытию дефицита бюджета, с другой стороны, в целях минимизации рисков несбалансированности в течение 2015 года Правительством Новосибирской области неоднократно производилась работа по пересмотру расходной части областного бюджета. Корректировки областного бюджета прежде всего были направлены на оптимизацию и перераспределение расходов в целях консолидации средств на обязательствах приоритетного характера.
Принятые меры позволили обеспечить в полном объеме выполнение социально значимых обязательств, направленных на предоставление услуг населению и реализацию мер социальной поддержки, выполнение майских Указов Президента Российской Федерации, условий Соглашения, заключенного с Министерством финансов Российской Федерации, по ограничению уровня государственного долга и дефицита областного бюджета, что позволило в дальнейшем Новосибирской области использовать инструмент бюджетного кредитования из федерального бюджета. Таким образом, положительные результаты проводимой политики в этом направлении свидетельствуют о ее оправданности и целесообразности ее продолжения в 2017 - 2019 годах.
Приняты максимально возможные меры для сохранения накопленного потенциала доходной части бюджета и его развития. Выдержан общий уровень расходов на реальный сектор, обеспечена приоритетность в развитии отдельных блоков, таких как сельское хозяйство и малый бизнес, сохранено участие федерального бюджета в реализации государственных программ Новосибирской области в реальном секторе. Создана инфраструктура для развития научного и инновационного потенциала и решения задач опережающего развития территории в виде индустриальных и технологических парков - Промышленно-логистический парк, Биотехнопарк, Медтехнопарк, Технопарк Новосибирского Академгородка, инфраструктура поддержки малого и среднего бизнеса в виде бизнес-инкубаторов, центра прототипирования, а также институтов облегчения доступа хозяйствующих субъектов к кредитным ресурсам - гарантийный фонд и фонд микрофинансирования, благодаря которым, помимо налоговых поступлений, снижается потребность в наращивании расходов на реальный сектор, поскольку инфраструктура уже создана и действует в соответствии с заложенными при ее формировании целями и задачами.
В условиях дефицитности, ограничений и повышенного риска несбалансированности бюджета особое значение приобретает степень эффективности использования бюджетных ресурсов.
В рамках повышения эффективности и результативности бюджетных средств с 2014 года осуществлен переход на принцип планирования и исполнения бюджета на основе государственных и ведомственных целевых программ. По итогам 2015 года их доля в расходах областного бюджета составила 94,7%%, в 2016 году этот показатель планируется на уровне 95%%. Принимая во внимание доминирующую часть программных расходов, во многом их эффективность зависит от качества формирования и реализации государственных программ. В целях повышения качества программ была продолжена работа по совершенствованию методологии их разработки.
Благодаря реализации в 2015 году учета операций со средствами от оказания платных услуг и осуществления иных видов деятельности автономных учреждений Новосибирской области на лицевых счетах, открытых в министерстве финансов и налоговой политики Новосибирской области, удалось обеспечить:
экономию средств автономных учреждений, так как обслуживание в финансовом органе производится на безвозмездной основе (расчетно-кассовое обслуживание в кредитных организациях является платным);
повышение качества мониторинга соблюдения автономными учреждениями Новосибирской области "дорожной карты" в целях реализации отдельных Указов Президента Российской Федерации в части повышения уровня оплаты труда отдельных категорий работников;
полную достоверность бюджетной отчетности, представляемой автономными учреждениями в финансовый орган Новосибирской области и являющейся неотъемлемой частью бюджетной отчетности Новосибирской области как публично-правового образования;
повышение ликвидности единого счета областного бюджета Новосибирской области. Это, в свою очередь, привело к ускорению обеспечения платежей без привлечения дополнительных заемных средств, что способствовало экономии бюджетных средств в обслуживании государственного долга.
Вместе с тем поддержанию устойчивости бюджетной системы Новосибирской области и повышению эффективности процедур проведения государственных закупок способствовала реализация положений Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Реализация данных мероприятий позволила обеспечить:
устранение возможности образования кредиторской задолженности вследствие принятия обязательств сверх плановых назначений и возможности возникновения судебных исков по взысканию по таким обязательствам;
осуществление мониторинга и аудита в сфере закупок.
Накопленный опыт в Новосибирской области по поэтапному характеру доведения лимитов бюджетных обязательств до главных распорядителей бюджетных средств Новосибирской области показал, что данная практика позволяет оперативно нивелировать негативные последствия изменений прогноза основных макроэкономических показателей и соответственно пересмотра налоговых поступлений в областной бюджет без риска образования кредиторской задолженности.
Формирование резерва ассигнований в 4 квартале 2015 года в целях поэтапного повышения заработной платы отдельным категориям работников бюджетной сферы, а также применение поэтапного характера доведения лимитов бюджетных обязательств позволило в течение 2015 года, маневрируя освободившимися ресурсами и имеющимися резервами, не только повысить эффективность использования финансовых ресурсов, но и частично урегулировать вопросы разбалансированности, сконцентрировав средства на выполнении социально значимых обязательств, и урегулирования кредиторской задолженности, образовавшейся по итогам исполнения областного бюджета за 2014 год.
Базовыми принципами во взаимоотношениях с муниципальными образованиями Новосибирской области в 2015 году и первом полугодии 2016 года являлось недопущение ухудшения финансового обеспечения органов местного самоуправления при исполнении ими собственных полномочий.
Так, в 2015 году с целью обеспечения дополнительной сбалансированности местным бюджетам были предоставлены бюджетные кредиты в сумме 977,9 млн. рублей, в том числе на частичное покрытие дефицита местного бюджета в сумме 935,4 млн. рублей.
Общий объем нецелевой финансовой помощи местным бюджетам на 2016 год составил 9 308,5 млн. рублей (за минусом дотации, замененной на дополнительный норматив отчислений по НДФЛ), или с ростом к уровню 2015 года в сопоставимых условиях 105,7%%. Увеличение финансовой помощи позволило на 2016 год:
повысить критерий выравнивания бюджетной обеспеченности, используемый при расчете дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, на 2016 год для муниципальных районов и городских округов на 10%% к уровню 2015 года;
нивелировать влияние акцизов на нефтепродукты при расчете финансовой помощи муниципальным образованиям, что позволило исключить выпадающие доходы муниципальных образований;
предусмотреть средства на погашение бюджетных кредитов, предоставленных местным бюджетам в 2015 году, в связи со снижением динамики поступлений по налогу на доходы физических лиц по сравнению с первоначально запланированными объемами.
В целях повышения уровня открытости и прозрачности данных при формировании "бюджета для граждан" произведена сравнительная оценка с соответствующими методологическими рекомендациями, а также предельно внимательно изучен Ежегодный доклад Министерства финансов Российской Федерации "О лучшей практике развития "бюджета для граждан" и реализованы предложенные рекомендации в рамках специального проекта "Публичный бюджет" на официальном сайте Правительства Новосибирской области. В частности, обеспечена публикация отдельных сведений, повышен уровень информативности брошюры "Бюджет для граждан", обеспечено содействие по внедрению открытости и прозрачности бюджета на муниципальном уровне.
Вместе с тем мероприятия по повышению уровня открытости и прозрачности не завершены. Так, в 2016 году разрабатывается портал "Открытый бюджет Новосибирской области", который не только призван отвечать современным требованиям по формированию "бюджета для граждан", но и являться высокотехнологичной, современной и удобной платформой для получения полной информации в доступном для граждан виде о бюджете и бюджетном процессе в Новосибирской области, а также являться потенциальной площадкой для выстраивания эффективного диалога с жителями региона о процессах управления общественными финансами. При этом в начале 2016 года решение задачи "Повышение финансовой грамотности населения, прозрачности и открытости бюджета и бюджетного процесса для общества" и мероприятия в целях ее решения включены в состав государственной программы "Управление государственными финансами в Новосибирской области на 2014 - 2019 годы".
Итоги реализации бюджетной политики в целом свидетельствуют о положительных результатах адаптации областного бюджета к условиям изменившейся экономической ситуации на фоне бюджетных ограничений.
В целях минимизации рисков несбалансированности областного бюджета планирование расходной части на ближайшие три года должно основываться на жестко консервативном сценарии, то есть на наиболее реалистичном варианте макроэкономического прогноза. Этот подход не только позволяет повысить точность бюджетного планирования, но предотвратить часть рисков, связанных с принятием дополнительных расходных обязательств.
Принимая во внимание данные факторы и отсутствие предпосылок для серьезных вливаний со стороны федерального бюджета, основной целью бюджетной политики на 2017 - 2019 годы должно стать создание условий для долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Новосибирской области, а также в условиях бюджетных ограничений обеспечение наиболее полного выполнения социальных обязательств.
Другим не менее важным целевым ориентиром является снижение уровня долговой нагрузки и формирование на период 2017 - 2019 годов бездефицитного бюджета как залога конструктивного диалога с федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации по вопросу предоставления Новосибирской области средств федерального бюджета.
Одним из основных инструментов достижения поставленных целей является реализация мероприятий, предусмотренных Планом по оздоровлению государственных финансов Новосибирской области (росту доходов, оптимизации расходов и сокращению государственного долга Новосибирской области) на период 2017 - 2019 годов, обеспечивающим ограничение роста социальных бюджетных расходов, бездефицитность бюджета по основным параметрам, а также снижение показателя долговой нагрузки.
Базовым принципом при формировании бюджета на 2017 - 2019 годы будет являться осуществление приоритизации расходных обязательств по следующим направлениям:
1.Социальные обязательства перед гражданами.
На предстоящий период, в условиях общего финансового дефицита и, как следствие, падения доходов населения, оказание реальной помощи от государства должны получать не те, кто относится к определенной категории граждан, а те, кто в ней действительно нуждается.
Сегодня перед органами власти Новосибирской области поставлена задача усовершенствовать правовое регулирование вопросов предоставления мер социальной поддержки населения. В рамках ее решения необходимо установить для потенциальных получателей выплат и компенсаций (далее - получатели) обязательные условия для возникновения права на их получение. Первоочередная поддержка будет направлена гражданам Российской Федерации, постоянно проживающим и осуществляющим официальную трудовую деятельность на территории Новосибирской области. В целях оказания мер поддержки действительно нуждающимся семьям предлагается по отдельным видам выплат установить критерий нуждаемости - непревышение среднедушевого дохода семьи 1,5 прожиточного минимума, установленного в Новосибирской области по основным социально-демографическим группам населения.
Введение критериев нуждаемости позволит рассмотреть возможность увеличения номинального размера выплат гражданам, которые действительно остро нуждаются в ее получении.
2.Предоставление государственных и муниципальных услуг. В данной сфере приоритетными являются следующие задачи:
совершенствование механизма формирования государственного задания в соответствии с едиными ведомственными перечнями услуг и нормативами затрат на их оказание;
актуализация отраслевых стандартов услуг и выделение в них составляющих, возможных к оплате за счет средств заказчиков или заявителей;
проведение мероприятий в отношении государственных учреждений Новосибирской области, направленных на их объединение и укрупнение по признаку аналогичности выполняемых задач и функций и оказываемых государственных услуг (работ) с учетом территориального местоположения.
Реализация таких мероприятий позволит повысить уровень контроля за деятельностью учреждений, оптимизировать численность административно-управленческого аппарата, исключить дублирующие функции, работы и услуги, оптимизировать цены услуг в направлении снижения их себестоимости и унифицировать требования к ним, что даст возможность рассмотрения вопроса об укреплении материально-технической базы учреждений.
Кроме того, сохраняется значительная роль решения таких задач, как:
расширение зоны обслуживания и повышение производительности труда работников государственных учреждений;
введение менее затратных технологий, позволяющих сохранить качество предоставляемых услуг при меньшем использовании ресурсов;
выполнение социально значимых и иных мероприятий учреждениями в рамках государственного задания, а не путем предоставления иных дополнительных субсидий;
предоставление субсидий только при условии отсутствия задолженности по обязательным платежам в бюджет и внебюджетные фонды и наличии на лицевом счете государственного учреждения остатка субсидии в размере, не превышающем 5%% от годовых значений;
внедрение механизма возврата субсидии на выполнение государственного задания в случае неполного или некачественного его выполнения;
введение обязательной для учреждений практики, при которой финансирование перевыполнения государственного задания осуществляется исключительно за счет собственных средств учреждений, полученных от выполнения иной приносящей доход деятельности;
внедрение механизма ограничения учредителем перераспределения экономии по начислениям на выплаты по оплате труда на увеличение заработной платы учреждений, за исключением случаев необходимости выполнения Указов Президента Российской Федерации, при возникновении которых перераспределение согласуется с учредителем под его солидарную ответственность;
ограничение прав подведомственных учреждений на самостоятельное распоряжение экономией по результатам закупок, без согласования с главным распорядителем бюджетных средств, осуществляющим полномочия учредителя;
соблюдение размера кратности среднемесячной заработной платы руководителя к среднемесячной заработной плате работников государственного учреждения и возврат средств в случае превышения нормативов.
3.Концентрация финансовых ресурсов на выполнении задач, поставленных в Указах Президента Российской Федерации от 07.05.2012 N 596 - 601, 606, от 01.06.2012 N 761, от 28.12.2012 N 1688 для достижения значений результатов, установленных в "дорожных картах".
В следующем году формирование бюджетных ассигнований на выполнение задач в части повышения заработной платы отдельных категорий работников бюджетной сферы будет определяться исходя из прогнозных значений показателя "среднемесячная начисленная заработная плата наемных работников в организациях, у индивидуальных предпринимателей и физических лиц (среднемесячного дохода от трудовой деятельности)" по Новосибирской области и темпа роста соотношения средней заработной платы отдельных категорий работников бюджетной сферы к среднемесячной заработной плате на уровне 2016 года.
При этом в обязательном порядке будет учтено, что достижение необходимого уровня средней заработной платы работников производится также за счет внебюджетных источников и за счет средств, высвобождаемых при оптимизации структуры учреждений. Кроме того, заработная плата работников будет прямо зависеть от их уровня квалификации, отдачи, качества и эффективности их труда.
В целях исполнения Указов Президента Российской Федерации главным распорядителям бюджетных средств в порядках предоставления субвенций необходимо предусмотреть требование, что одним из условий предоставления субвенций должно быть безусловное выполнение (не превышение) соотношений среднемесячной заработной платы работников и среднемесячной начисленной заработной платы наемных работников в организациях, у индивидуальных предпринимателей и физических лиц (среднемесячного дохода от трудовой деятельности) по Новосибирской области, применяемых при формировании расходов на 2017 - 2019 годы, а также достижение показателей нагрузки на работников в соответствии с отраслевыми "дорожными картами".
4.Планирование расходов дорожного фонда Новосибирской области в соответствии с поручением Президента Российской Федерации от 14.03.2016 N Пр-637ГС на уровне фактически полученных за отчетный финансовый год (2015) доходов, учитываемых при формировании дорожных фондов. Приоритетными направлениями расходов дорожного фонда остаются расходы на содержание автомобильных дорог общего пользования, производство планово-предупредительного, текущего и капитального ремонта, строительство автомобильных дорог.
По-прежнему актуальна задача для органов местного самоуправления по оформлению бесхозяйных дорог в муниципальную собственность, что позволит увеличить доходы от акцизов на топливо, поступающих в муниципальные дорожные фонды на развитие и обслуживание дорожной сети на территории муниципальных образований.
5.Бюджетные ассигнования на поддержку сельского хозяйства определить приоритетными по сравнению с другими отраслями реального сектора экономики, в том числе с учетом поставленной задачи импортозамещения, обеспечения продовольственной безопасности территории, наращивания объемов производства и реализации сельскохозяйственной продукции местного происхождения в условиях ограничения поставок импортных товаров из стран Евросоюза, а также с целью максимального привлечения федеральных субсидий на паритетных началах.
Реализация в полной мере эффекта от развития аграрного сектора возможна только в сочетании с мерами по развитию предприятий переработки сельхозпродукции, в том числе за счет приоритетности реализации сельскохозяйственной продукции на территории области, а также товаропроводящей сети при соблюдении существующих бюджетных назначений по расходам на господдержку. В ближайший период планируется комплекс мер, направленных на лимитирование государственной поддержки сельхозтоваропроизводителей, что можно сделать в условиях заданных бюджетных параметров только путем расстановки приоритетов в развитии отраслей сельского хозяйства, установление господдержки по применению обязательных ветеринарно-санитарных мер.
В условиях бюджетных ограничений достаточно непростой задачей является сохранение и поддержание "бюджета развития". Необходимо, используя имеющийся объем бюджетных ресурсов, достичь оптимального баланса между текущими потребностями общества и потребностями предпринимательского сообщества в государственных преференциях. Основная цель на ближайшую перспективу - при минимальном бюджете достичь баланса в применяемых мерах стимулирования развития действующих и внедрения новых направлений деятельности предприятий, получив в перспективе гарантированный источник пополнения доходной базы бюджета. Роль государственной поддержки в данном случае - стимулирование к вовлечению в оборот собственных средств хозяйствующих субъектов и привлекаемых кредитных ресурсов для развития производств.
Исходя из этого акцентируется внимание на реализации следующих направлений:
1) привлечение дополнительных финансовых источников для развития региона: это и ресурсы из федерального центра, и кредитные ресурсы, и вовлекаемые в оборот собственные средства предприятий и организаций. Реализуется через расстановку акцентов в принятии решений в пользу мер государственной поддержки, стимулирующих приток дополнительных денежных средств, финансирование капиталоемких проектов с использованием механизмов государственно-частного партнерства. Одной из задач должно стать усиление работы по привлечению федеральных средств на реализацию кластерных и парковых проектов на территории Новосибирской области. Участие в новых проектах на условиях софинансирования с федеральным бюджетом преимущественно при уровне софинансирования не менее 50%% от общего объема расходов;
2) обеспечение финансовой устойчивости хозяйствующих субъектов, в том числе сельскохозяйственных, в условиях кризисных явлений, в особенности градообразующих, является наиболее актуальным, поскольку они являются "кровеносной" системой бюджетных доходов и решают во многом ряд социальных задач, связанных с занятостью населения, снижая уровень безработицы и сокращая социальную напряженность;
3) обеспечение рынка потребительских товаров и услуг продукцией местных производителей по приемлемой цене и качеству, продовольственной безопасности территории также является приоритетным направлением, поскольку снижение платежеспособного спроса, реальных доходов населения в линейке событий ведет к снижению доходов от товарооборота продукции и к потребности выделения дополнительных пособий из бюджета, обеспечивающих социальные гарантии;
4) меры организационного содержания:
информационная, маркетинговая поддержка, эффективное использование созданной инфраструктуры и государственного имущества.
В ближайшие три года планируется реализовать в каждом секторе экономики следующее:
а) в части капитальных вложений - исключение при формировании строительной программы расходов на создание новых объектов, кроме объектов, необходимых по решению органов по чрезвычайным ситуациям, судебных предписаний, а также участие в федеральных программах на условиях софинансирования, продолжение практики концентрации бюджетных ресурсов на реализации майских Указов Президента Российской Федерации, завершение объектов высокой степени готовности, прежде всего в жизнеобеспечивающих сферах. Предлагается на уровне области сформировать реестр объектов незавершенного строительства государственной собственности и муниципальной собственности с софинансированием за счет средств областного бюджета, структурировав информацию в зависимости от потребности дальнейшей реализации проектов, принять меры для сокращения дебиторской задолженности.
Для максимально эффективного использования бюджетных ресурсов, выделяемых из федерального бюджета, необходимо повысить качество подготовки документации для участия в отборе на получение федеральных субсидий. Обратить внимание на добросовестность подрядчиков, выполняющих работы по государственным контрактам.
Утверждение бюджетных ассигнований на строительно-монтажные работы в составе бюджета должно реализовываться только при наличии готовой проектно-сметной документации с положительным решением государственной вневедомственной экспертизы и оценкой достоверности сметной стоимости.
При начале строительства новых объектов, в случае если установлена обоснованная потребность в их реализации, необходимо просчитывать реальную потребность в мощности объекта, внедрять практику сравнительного анализа различных вариантов реализации инвестиционных проектов, выбранных проектных решений. Рассматривать также в данном случае варианты привлечения внебюджетных источников на условиях выкупа части будущих помещений и возвратное финансирование, типовые проектные решения, проводить технологический и ценовой аудит выбранных проектных решений.
Более активное применение государственно-частного партнерства позволит перераспределить финансовую нагрузку при реализации дорогостоящих проектов, обеспечить создание необходимых объектов в условиях бюджетных ограничений, исключить долгострои.
При выборе варианта финансирования капитальных вложений с использованием взносов в уставные капиталы учитывать тот факт, что докапитализация сокращает заинтересованность в частных инвестициях, поскольку доля регулирования вопросов в компании с приоритетом государственного участия со стороны частных инвесторов является сравнительно низкой;
б) в секторе малого и среднего предпринимательства продолжить реализацию на практике комплекса мер, направленных на повышение степени отдачи от областных и федеральных субсидий, среди которых можно рассматривать диверсификацию существующих мер государственной поддержки с учетом реально существующих потребностей в развитии отдельно взятых отраслей, а также с учетом получения максимально возможного эффекта от используемых государственных ресурсов с приоритетом на самоокупаемость созданных объектов инфраструктуры поддержки малого и среднего предпринимательства. Важным фактором, повышающим степень отдачи от уже направленных ранее бюджетных средств на развитие инфраструктуры поддержки малого и среднего бизнеса, является максимальная загрузка созданных объектов инфраструктуры (бизнес-инкубаторы, центр прототипирования, гарантийный фонд и фонд микрофинансирования), наделение указанных объектов новым функционалом, таким как консультирование малого и среднего бизнеса, сопровождение государственной поддержки. Учитывая отраслевое притяжение действующих некоммерческих организаций - гарантийного фонда и фонда микрофинансирования, рассмотреть возможность объединения данных структур, обеспечив предоставление государственной поддержки по кредитованию и гарантиям по принципу "одного окна", такая практика применяется в других субъектах. Это повысит самоокупаемость данных организаций и позволит на 2017 - 2019 годы приостановить предоставление имущественных взносов. Одним из резервов в секторе малого бизнеса остается вопрос частичной или полной замены финансового поощрения (премирования) хозяйствующих субъектов в пользу субсидий (грантов) на развитие производства. При выработке новых либо пересмотре действующих мер господдержки следует уделять внимание вопросу социального партнерства бизнеса;
в) в секторе промышленности основная задача поставлена на переориентацию действующих видов государственной поддержки в пользу реиндустриализации экономики Новосибирской области, решения вопросов импортозамещения по широкой линейке товаров, с максимальным вовлечением в оборот инновационной составляющей и наукоемких технологий. Такие парковые проекты, как Технопарк, Промышленно-логистический парк, Биотехнопарк, необходимо вывести на проектную мощность с целью получения отдачи в полном объеме налоговых поступлений от резидентов в бюджет Новосибирской области.
Учитывая капиталоемкость промышленных проектов, расширить практику государственной поддержки в виде компенсации части процентной ставки по банковским кредитам, полученным инвесторами для реализации проектов, что позволит привлечь дополнительные внебюджетные инвестиции в экономику, одновременно обеспечив больший охват целевой аудитории;
г) в части взносов в уставные капиталы акционерных обществ в рамках реализации технопарковых инициатив рассмотрение возможности внедрения практики возврата целевых взносов в случае недостижения запланированных показателей эффекта от реализации инвестиционных проектов или показателей оценки результативности организации (KPI);
д) в целом в рамках государственной поддержки предоставление субсидий должно планироваться исходя из минимального влияния на бюджетные характеристики, просчитываемого эффекта от финансовых вложений, сокращения направлений финансирования, не имеющих расчетных показателей результата. При этом заявители не должны иметь иждивенческие настроения, получая средства по нескольким направлениям. Для чего целесообразно ввести нормы о суммарном бюджетном эффекте в том случае, если хозяйствующий субъект в течение финансового года участвует в нескольких направлениях финансового обеспечения за счет средств бюджета. Этому поможет в том числе запущенный в эксплуатацию реестр субъектов государственной поддержки - базис для начала сближения и интеграции мер государственной поддержки, реализуемых на сегодня во многом разрозненно и вне зависимости друг от друга. Этот же инструмент позволит отслеживать ситуацию с перечислением средств и исполнением обязательств по принимаемым решениям об оказании господдержки;
е) одним из условий обеспечения своевременности налоговых поступлений в бюджет и выплаты заработной платы в сфере реального сектора экономики будет оставаться требование по отсутствию у субъектов государственной поддержки задолженности по налоговым платежам в бюджет, государственные внебюджетные фонды и просроченной задолженности по выплате заработной платы;
ж) необходимо продолжить усиление кооперации между крупными, средними и малыми предприятиями за счет реализации кластерной политики с проработкой вопроса по компенсации расходов субъекта Российской Федерации на создание индустриальных парков за счет федеральных поступлений или средств частных инвесторов.
6.Обеспечить привлечение средств федерального бюджета для финансирования расходных обязательств субъекта: выполнение условий софинансирования посредством федерального бюджета должно быть детально просчитано, а запрашиваемые бюджетные ресурсы иметь реальную потребность, оценимый эффект от использования средств и при этом не создавать дополнительной нагрузки на областной бюджет. Целесообразно участие Новосибирской области в реализации направлений расходов областного бюджета на условиях софинансирования с федеральным бюджетом при доле федеральных трансфертов не менее 50%% от общей суммы расходов.
7.Обеспечение деятельности управленческого аппарата в планируемом периоде должно осуществляться в рамках установленного на федеральном уровне норматива формирования расходов на содержание органов государственной власти.
Одним из инструментов в достижении поставленных задач будет являться выполнение требований по введению системы нормирования материальных затрат, призванной повлиять на совершенствование механизма планирования управленческих расходов, в том числе на исключение необоснованности производимых закупок, имеющих избыточные потребительские свойства или являющихся предметами роскоши.
Формирование фонда оплаты труда гражданских служащих области будет производиться в соответствии с действующими нормативными правовыми актами без индексации денежного содержания в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств, с применением мер по недопущению роста штатной численности в органах государственной власти, за исключением случаев, связанных с изменением бюджетных функций и полномочий области.
Введение меры по ограничению перераспределения экономии в части расходов по начислениям на выплаты по оплате труда на другие расходы. Для этого необходимо внедрить механизм подтверждения обоснованности использования экономии с рассмотрением в министерстве финансов и налоговой политики Новосибирской области при обращении главного распорядителя бюджетных средств.
В условиях необходимости сдерживания бюджетных расходов на содержание органов власти будут продолжены мероприятия, направленные на интеграцию бюджетных полномочий, совершенствование управленческих структур, в том числе и за счет укрупнения и передачи на централизованное исполнение учетной и закупочной деятельности.
С целью сохранения сбалансированности местных бюджетов создать правовые основания эффективно работающим над повышением доходной базы муниципальным образованиям для возможности повышать оплату труда низкооплачиваемым муниципальным служащим, сформировать экономические стимулы для укрупнения малочисленных муниципальных образований.
Отдельными мерами, которые целесообразно в ближайшие три года реализовать в целях повышения эффективности бюджетных расходов, являются:
1.Повышение эффективности и результативности имеющихся инструментов программно-целевого управления и бюджетирования.
Поскольку ориентация на достижение ключевых целей в рамках финансовых ограничений требует качественного изменения подходов к реализации государственной политики, то потребуется корректировка подходов к формированию и реализации государственных программ. В планируемом периоде следует более четко, в полной увязке с целями Правительства Новосибирской области определить ключевые показатели деятельности, способы их достижения в рамках имеющихся ресурсных ограничений. Именно такой проектный подход и может быть реализован через инструмент государственных программ.
Для этого следует четко определить предельные возможности с точки зрения финансового обеспечения государственных программ и исходя из них сформулировать те цели деятельности Правительства Новосибирской области, на которые достаточно финансов и мер регулирования, и таким образом подойти к формированию бюджета на последующие периоды.
Кроме того, необходимо продолжить совершенствование методологии разработки и содержания государственных программ, направленных на:
повышение увязки государственных программ Новосибирской области с федеральными программами и иными стратегическими документами. Необходимо обеспечить синхронизацию задач и целевых ориентиров, устранить пробелы и противоречия как в вертикальной проекции, так и горизонтальной на региональном уровне (между иными стратегическими документами). Выстраивание порядка и гармонии в системе стратегических документов позволит более эффективней распоряжаться имеющимися ресурсами, а значит увеличит качество достигаемых результатов;
признание неэффективными расходов от мероприятий государственных программ, по которым не достигаются целевые показатели.
2.Продолжение положительно зарекомендовавшей себя по итогам 2015 года практики обслуживания государственных учреждений в финансовом органе.
3.Дальнейшая реализация практики планирования закупок, постановки на учет обязательств и их оплате государственными учреждениями и органами государственной власти Новосибирской области в рамках Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".
В 2016 году проводятся подготовительные мероприятия для реализации с 01.01.2017 в соответствии с пунктом 5 статьи 99 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" контрольных функций в сфере закупок в части соответствия информации об объемах финансового обеспечения, включенного в планы закупок, утвержденного и доведенного до заказчика, а также в части соответствия информации об идентификационных кодах закупок и об объеме финансового обеспечения для осуществления закупок.
Начиная с 2017 года санкционирование операций заказчиков будет производиться со стадии планов закупок и заканчиваться размещением информации на официальном сайте закупок об исполнении контрактов, то есть по всему "жизненному циклу" контрактов.
Это позволит обеспечить эффективность и прозрачность всего процесса государственных закупок.
Кроме этого, в 2017 - 2019 годах планируется продолжить реализацию мероприятий по максимальной консолидации бюджетных средств как участников бюджетного процесса, так и иных юридических лиц, получающих средства из бюджета.
Данная возможность появится после вступления в силу новой редакции Бюджетного кодекса в 2017 году, когда будет организовано казначейское сопровождение контрактов, заключаемых при выделении средств из бюджета с коммерческими юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и физическими лицами - производителями товаров (работ и услуг).
4.Продолжение использования практики резервирования бюджетных ассигнований в 4 квартале текущего финансового года в рамках выполнения задачи по поэтапному повышению заработной платы отдельным категориям работников бюджетной сферы. Увеличение бюджетных ассигнований на соответствующий период текущего года путем перераспределения зарезервированных средств осуществляется по мере роста средней заработной платы по экономике в регионе.
Помимо этого, благодаря практике резервирования средств в текущем году удалось урегулировать вопросы кредиторской задолженности и другие неучтенные по объективным причинам при формировании областного бюджета вопросы. Эти же меры целесообразно применить и в 2017 году, создав условный резерв бюджетных ассигнований в объеме не более 2%% от расходов областного бюджета без учета средств федерального бюджета.
5.Вместе с тем повышению эффективности бюджетных средств, а также минимизации рисков образования кредиторской задолженности будет способствовать решение задачи по недопущению возникновения в 4 квартале "бюджетного навеса". По некоторым главным распорядителям бюджетных средств Новосибирской области расходы областного бюджета в 4 квартале (в частности, за декабрь) превышают половину всех ранее произведенных кассовых расходов. В целях решения этой задачи необходимо предусмотреть отзыв лимитов бюджетных обязательств, не востребованных до 1 октября финансового года.
6.Необходимо продолжить проведение мероприятий по обеспечению комплексной оценки результатов деятельности областных исполнительных органов власти путем организации и проведения внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита с учетом требований статьи 160.2-1 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Внутренний финансовый контроль должен быть направлен на оперативное выявление, устранение и пресечение нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, на повышение экономности и результативности использования бюджетных средств путем принятия и реализации решений по результатам внутреннего финансового контроля.
Внутренний финансовый аудит должен быть направлен на оценку надежности внутреннего финансового контроля, на подтверждение достоверности бюджетной отчетности и соответствия порядка ведения бюджетного учета методологии и стандартам бюджетного учета, установленным Министерством финансов Российской Федерации, на подготовку предложений по повышению экономности и результативности использования бюджетных средств.
Несмотря на проведенные мероприятия в 2015 - 2016 годах по повышению прозрачности и открытости бюджета и бюджетного процесса для общества по планируемому запуску портала "Открытый бюджет Новосибирской области", необходимо продолжить их реализацию, что позволит не только обеспечить реализацию бюджетного послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 13.06.2013 и достичь высоких результатов в рейтингах открытости и прозрачности бюджетного процесса, но и создать условия для понимания обществом проводимой политики и принципов ее реализации, что является неотъемлемым условием для достижения положительного результата. В 2017 - 2019 годах необходимо сконцентрировать внимание на развитии состава и содержания открытых данных в рамках вышеуказанного портала. Между тем все более остро ощущается потребность в формировании сквозной системы управления бюджетной информации, которая способствовала бы не только ее раскрытию, но и обучению граждан ее понимаю, а в конечном счете - и вовлечению граждан в бюджетный процесс.
Помимо расширения состава, качества и возможностей управления публикуемой информации, необходимо развивать аналогичные инструменты открытости и прозрачности на муниципальном уровне. Этому будет способствовать формирование различных рекомендаций, создание технических условий и решений, а также проведение мониторинга открытости и прозрачности среди муниципальных образований на предмет лучшей практики.
Немаловажным аспектом развития открытости и прозрачности, а также вовлечения граждан в бюджетный процесс является выстраивание эффективного диалога с жителями региона о процессах управления общественными финансами.
Для этого, помимо развития сервисов обратной связи, необходимо обеспечить высокий уровень популярности и востребованности публикуемой информации. Этому будет способствовать:
публикация анонсов и новостей в средствах массовой информации, а также использование социальной рекламы;
активное использование материалов "Бюджета для граждан" в публичных слушаниях, общественных мероприятиях;
проведение конкурсов среди проектов "Бюджета для граждан";
применение современных технических решений в виде приложений мобильных устройств и использование социальных сетей;
использование брошюры "Бюджет для граждан", а также других сведений портала "Открытый бюджет Новосибирской области" в качестве материалов при проведении мероприятий, направленных на повышение финансовой грамотности.
При этом необходимо создать условия для того, чтобы население могло использовать бюджетную информацию, в том числе при реализации инструментов инициативного бюджетирования, которое также является эффективным инструментом выстраивания диалога с общественностью.
Индикативной оценкой результатов решения задачи по повышению уровня открытости и прозрачности бюджета и бюджетного процесса для общества должно стать повышение для Новосибирской области позиций в рейтинге по уровню открытости бюджетных данных, формируемом Научно-исследовательским финансовым институтом, и рейтинге лучшей практики развития "Бюджета для граждан", формируемом Министерством финансов Российской Федерации.
Бюджетная политика в сфере межбюджетных отношений
Финансовые взаимоотношения с муниципальными образованиями Новосибирской области в 2017 - 2019 годах будут строиться с учетом необходимости решения следующих задач:
1.Обеспечение финансовой устойчивости и сбалансированности областного и местных бюджетов Новосибирской области исходя из того, что основная нагрузка по расходным обязательствам консолидированного бюджета Новосибирской области, в том числе по реализации Указов Президента Российской Федерации, лежит на областном бюджете Новосибирской области.
В рамках данной задачи предполагается сохранение:
единых нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц городским округам и муниципальным районам в размере 15%%, что обусловлено невосстановлением в 2016 году экономики региона до прежних темпов роста;
включение в объемы субсидии на сбалансированность средств на погашение бюджетных кредитов, предоставленных местным бюджетам в 2016 году, а также внедрение нового механизма, предусматривающего стимулирование муниципальных образований Новосибирской области к увеличению доли собственных доходов местных бюджетов, в том числе путем замены дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности на дополнительный норматив отчислений от налога на доходы физических лиц в размере не менее 30%% на очередной финансовый год и плановый период в соответствии с пунктом 4 перечня поручений Губернатора Новосибирской области от 30.11.2015 N 01-19/1518/39.
2.Достижение эффективности предоставления и использования целевых межбюджетных трансфертов за счет средств областного бюджета местным бюджетам Новосибирской области.
В условиях ограниченности финансовых возможностей областного бюджета одной из ключевых задач становится качественное улучшение работы органов государственной власти и органов местного самоуправления Новосибирской области, связанной с предоставлением и использованием целевых межбюджетных трансфертов из областного бюджета.
В рамках данной задачи предполагается сохранить акцент на следующих аспектах:
предоставление межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований при условии наличия неиспользованных остатков субсидий в размере, не превышающем 5%% от годового назначения, либо их полного отсутствия;
дальнейшее внедрение нового механизма предоставления межбюджетных трансфертов за счет средств федерального бюджета в пределах суммы, необходимой для оплаты денежных обязательств по расходам получателей средств местного бюджета;
осуществление учета на лицевых счетах, открытых в министерстве финансов и налоговой политики Новосибирской области, бюджетных обязательств получателей средств, принятых на основании соглашений (договоров) о предоставлении межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований.
3.Стимулирование муниципальных образований Новосибирской области, реализующих имеющийся потенциал по обеспечению высоких темпов роста экономики в соответствии с пунктом 1 перечня поручений Губернатора Новосибирской области N 3062/39 от 08.09.2014.
Реализация данной задачи будет заключаться в использовании механизма распределения дополнительной финансовой помощи муниципальным районам, имеющим более высокие темпы развития экономики по сравнению со средними темпами. Причем предполагается группировка районов на "сельскохозяйственные" и "индустриальные" с раздельными критериями оценки.
4.Уточнение перечня полномочий по решению вопросов местного значения, подлежащих закреплению за сельскими поселениями, в соответствии с Федеральным законом от 27.05.2014 N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
В рамках данной задачи предлагается внести изменения в Закон Новосибирской области от 24.11.2014 N 484-ОЗ "Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в Новосибирской области". Основной целью его принятия является обеспечение наиболее эффективного исполнения полномочий исходя из имеющихся ресурсов и ответственности органов местного самоуправления районов и сельских поселений с учетом мнения всех заинтересованных сторон.
Принятые решения по закреплению полномочий будут учтены при расчете финансовой помощи местным бюджетам на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов, а также потребуют пересмотра передаваемых единых нормативов в бюджеты сельских поселений налоговых доходов от налога на доходы физических лиц и от единого сельскохозяйственного налога, взимаемых на территориях сельских поселений, подлежащих зачислению в бюджет соответствующего муниципального района.
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ
ДОЛГОВОЙ ПОЛИТИКИ НОВОСИБИРСКОЙ ОБЛАСТИ
НА 2017 ГОД И ПЛАНОВЫЙ ПЕРИОД 2018 И 2019 ГОДОВ
В вопросе обеспечения сбалансированности бюджета значительная роль отводится эффективному управлению государственным внутренним долгом Новосибирской области.
Долговая политика Новосибирской области разработана в единстве с налоговой и бюджетной политикой региона и основана на установлении четких целей управления обязательствами, соотнесении рисков и объемов государственных заимствований, мониторинге и управлении операциями, связанными с объемом, структурой и графиками платежей по государственному долгу, созданием условий для обеспечения возможности осуществления заимствований в соответствии с Программой государственных внутренних заимствований Новосибирской области на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов.
Основными факторами, определяющими характер и направления долговой политики Новосибирской области на 2017 - 2019 годы, являются:
сохранение сложных экономических условий и недостаточная динамика роста собственных доходов с одновременным увеличением расходов бюджета субъекта в части выполнения социальных обязательств;
нестабильность конъюнктуры рынка;
возможные действия международных агентств по снижению суверенных рейтингов Российской Федерации и, как следствие, Новосибирской области.
Существенный рост государственного долга региона произошел в 2013 - 2015 годах и был обусловлен исполнением областного бюджета с уровнем дефицита, близким к максимально допустимым бюджетным законодательством Российской Федерации. В основе высокого уровня дефицита бюджета - замедление темпов роста экономики, увеличение социальной нагрузки, в том числе и в рамках исполнения майских Указов Президента Российской Федерации, связанной с увеличением в составе расходной части бюджета зарплатной составляющей, в особенности таких направлений, как образование и здравоохранение, а также мер социальной поддержки граждан.
Так как рост объема государственного долга Новосибирской области приводит к росту расходов на его обслуживание, одной из основных задач в период 2013 - 2015 годов являлось использование долговых инструментов, отвечающих требованиям оптимизации структуры государственного долга, в целях минимизации стоимости заимствований. Активно использовался новый инструмент в решении вопроса ликвидности - это краткосрочное кредитование через территориальные органы Федерального казначейства, что позволило в пределах финансового года пользоваться бюджетными средствами с процентной ставкой 0,1 процента годовых, на условиях, предусмотренных статьей 93.6 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Высокую эффективность показал механизм временного привлечения в бюджет остатков средств на счетах государственных учреждений в целях покрытия временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета. В целях обеспечения диверсификации долгового портфеля в 2013 и в 2014 годах Новосибирская область осуществляла выпуски государственных облигаций Новосибирской области в форме документарных ценных бумаг на предъявителя с фиксированным купонным доходом и амортизацией долга в общем объеме 12,0 млрд. рублей. Привлечение заемных средств на рынке капитала, помимо решения задачи минимизации расходов на обслуживание государственного долга, позволило субъекту удлинить профиль погашения долга и значительно расширить круг инвесторов.
Основные итоги долговой политики Новосибирской области предыдущего периода:
1.Соблюдение ограничений по уровню дефицита и государственного долга, установленных условиями Соглашений, заключенных с Министерством финансов Российской Федерации, о предоставлении Новосибирской области бюджетных кредитов (далее - Соглашение) в 2014 году и в 2015 годах, в том числе:
обеспечение дефицита бюджета Новосибирской области к 1 января 2016 года до 13%% от суммы доходов бюджета Новосибирской области без учета безвозмездных поступлений за 2015 год. По данным отчета об исполнении областного бюджета, дефицит областного бюджета обеспечен на уровне 12,7%% от суммы доходов бюджета Новосибирской области без учета безвозмездных поступлений;
обеспечение уровня долговых обязательств в части доли общего объема долговых обязательств не выше 60%% от суммы доходов бюджета без учета безвозмездных поступлений за 2015 год к 1 января 2016 года. Фактически уровень долговых обязательств от суммы доходов бюджета без учета безвозмездных поступлений составил 55,4%%. В части обеспечения доли "рыночных" долговых обязательств Новосибирской области по кредитам, полученным от кредитных организаций, и государственным ценным бумагам Новосибирской области на уровне, не превышающем 50%% в 2016 году от суммы доходов областного бюджета Новосибирской области без учета безвозмездных поступлений. Фактически доля "рыночных" долговых обязательств по состоянию на 01.01.2016 составила 43,6%% от суммы доходов областного бюджета Новосибирской области без учета безвозмездных поступлений.
2.Экономия расходов на обслуживание государственного внутреннего долга в результате проведенных мероприятий по минимизации стоимости обслуживания долговых обязательств в 2013 - 2015 годах (в сравнении с данными законов об областном бюджете Новосибирской области на 2013 - 2015 годы в первой редакции) составила 539,2 млн. рублей. В 2016 году, с учетом сложившейся благоприятной конъюнктуры на рынке финансовых услуг и снижения темпов роста государственного долга в 2016 году по сравнению с 2015 годом, уже в первом полугодии удалось достичь экономии бюджетных средств в сумме 1056,9 млн. рублей.
3.Исполнение долговых обязательств Новосибирской области своевременно и в полном объеме.
4.Сохранение репутации Новосибирской области как первоклассного заемщика. Подтверждением этого служат высокие рейтинги кредитоспособности. Сегодня рейтинги Новосибирской области по уровню соответствуют суверенным рейтингам Российской Федерации. В октябре 2013 года субъекту были присвоены рейтинги инвестиционного уровня. Долгосрочные кредитные рейтинги региона в иностранной и национальной валюте на уровне "BBB-", краткосрочный рейтинг в иностранной валюте - на уровне "F3" и долгосрочный рейтинг по национальной шкале - на отметке "AA+(rus)". Рейтинги обращающихся на рынке государственных облигаций Новосибирской области подтверждены на уровнях "BBB-" и "AA+(rus)". 15 апреля 2016 года вышеуказанные рейтинги были подтверждены. Наличие кредитных рейтингов, присвоенных одним из международных агентств, позволяет осуществлять заимствования на более выгодных условиях, а также является одним из факторов, влияющих на стоимость их обслуживания.
Программы государственных внутренних заимствований Новосибирской области на 2017 год и плановый период 2018 - 2019 годов будут сформированы исходя из необходимости решения следующих основных задач:
1.Снижение уровня долговой нагрузки на областной бюджет Новосибирской области.
2.Минимизация расходов на обслуживание государственного внутреннего долга.
3.Поддержание высокого кредитного качества Новосибирской области, формирование благоприятной кредитной истории.
Исполнение поставленных задач потребует от региона реализации комплекса мер, направленных на снижение дефицита областного бюджета Новосибирской области с перспективой формирования в последующие годы бездефицитного бюджета. Правительством Новосибирской области разработан и утвержден план мероприятий по оздоровлению государственных финансов Новосибирской области (росту доходов, оптимизации расходов и сокращению государственного долга Новосибирской области) на период 2017 - 2019 годов.
В процессе управления структурой государственного долга планируется использование рыночных долговых инструментов. В 2017 - 2019 годах, в случае благоприятной конъюнктуры на финансовом рынке, Новосибирская область планирует использование государственных ценных бумаг в качестве источника долгосрочного финансирования дефицита бюджета. Программой государственных внутренних заимствований будет предусмотрено ежегодное размещение средне- и (или) долгосрочных облигаций с амортизацией долга в объеме 5,0 млрд. рублей в целях реструктуризации долговых обязательств.
В связи с необходимостью обеспечения достаточного объема свободного лимита по государственным контрактам на привлечение кредитных ресурсов, а также в связи с наступлением в планируемом периоде сроков погашения долговых обязательств в форме кредитов, привлечение кредитов коммерческих банков будет осуществляться на конкурсной основе по итогам проведения электронных аукционов, в соответствии с действующим законодательством. В рамках заимствований в целях реструктуризации имеющейся задолженности планируется привлечение долговых обязательств на средне- и долгосрочные периоды, в целях удлинения профиля погашения государственного долга Новосибирской области. Также будет учитываться необходимость соблюдения равномерности наступления графика платежей с целью исключения пиковых нагрузок на областной бюджет. Привлечение Новосибирской областью кредитных ресурсов планируется осуществлять с учетом складывающейся на рынке конъюнктуры, в основном в форме возобновляемых кредитных линий, что позволит в случае нехватки бюджетных средств, привлекать и погашать кредитные ресурсы в кратчайшие сроки, а также обеспечит экономию бюджетных средств на обслуживании государственного долга.
Будет продолжено взаимодействие с Министерством финансов Российской Федерации по привлечению долговых обязательств в виде бюджетных кредитов, предоставляемых из федерального бюджета в целях рефинансирования бюджетных кредитов, а также частичного замещения рыночных обязательств, подлежащих погашению в 2017 - 2019 годах. Сохранится сложившаяся с 2014 года практика привлечения бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов в Управлении Федерального казначейства по Новосибирской области на условиях, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации, и сохранен механизм временного привлечения в бюджет остатков средств на счетах государственных учреждений в целях покрытия временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета.
В целях достижения необходимого уровня долговой нагрузки на бюджет субъекта управление условными обязательствами Новосибирской области будет осуществляться в соответствии с условиями ограничения объема их предоставления. В Программе государственных гарантий Новосибирской области объем предоставления гарантий будет сокращен в 2016 году и в 2018 году до 0,0 тыс. рублей, в 2017 году - до 650000,0 тыс. рублей. Предоставление государственных гарантий возможно только в случае наступления срока исполнения гарантированных обязательств не менее чем через три года, что позволит минимизировать уровень бюджетных рисков, связанных с неисполнением обязательств принципала, в сложный с позиции обеспеченности финансовыми ресурсами период.
Осуществляя управление государственным долгом Новосибирской области, необходимо стремиться к тому, чтобы уровень задолженности и структура долга не снижали уровня кредитоспособности региона и возможности его социально-экономического развития. В целях определения оптимального набора инструментов заимствований, а также благоприятных для привлечения заемных ресурсов моментов выхода на рынок необходим анализ рисков и определение предполагаемой стоимости заимствований.
Для снижения рисков, связанных со способностью субъекта своевременно исполнять свои долговые обязательства, возникающие в процессе управления государственным долгом, будет осуществляться мониторинг конъюнктуры долгового рынка с целью анализа перспективы рефинансирования имеющихся обязательств, определения оптимального объема краткосрочных долговых обязательств, снижения зависимости от конъюнктуры на финансовых рынках, удлинения сроков привлечения заимствований.
В целях снижения рисков субъекта как заемщика, связанных с исполнением условий Соглашений, уменьшение бюджетных обязательств по расходам на обслуживание государственного внутреннего долга области на очередной финансовый год и плановый период в сумме экономии, связанной с замещением более дорогих "рыночных" обязательств бюджетными кредитами, будет произведено в случае исполнения принятых при заключении Соглашений обязательств очередного финансового года.
В целях снижения рисков субъекта как заемщика к изменениям рыночной конъюнктуры в части процентных ставок, влияющих на стоимость заимствований региона, предполагается проведение мониторинга рыночной конъюнктуры на постоянной основе и следование прогнозам изменения процентных ставок при планировании расходов на обслуживание государственного долга.
По результатам проведенных мониторингов в целях минимизации рисков, возникающих в процессе управления государственным долгом Новосибирской области:
принимается решение о необходимости внесения изменений в действующую структуру государственного долга Новосибирской области,
оценивается уровень расходов на обслуживание государственного долга Новосибирской области и осуществляется прогнозирование таких расходов на средне- и долгосрочную перспективы,
определяются риски увеличения будущих расходов на обслуживание государственного долга,
устанавливаются целевые ориентиры, для достижения которых будет осуществляться управление портфелем государственных долговых обязательств на повседневной основе.
Управление государственным долгом Новосибирской области базируется на следующих принципах:
обеспечение потребностей в заемном финансировании;
поддержание объема и структуры государственного долга, исключающих неисполнение долговых обязательств;
своевременное исполнение долговых обязательств при обеспечении минимизации расходов на обслуживание государственного долга;
развитие рынка субфедеральных долговых обязательств.
В связи со значительным количеством государственных контрактов особое внимание будет уделено их своевременному и полному учету и контролю за соблюдением всех установленных условий и требований, с целью исполнения долговых обязательств своевременно и в полном объеме.
В целях оценки и контроля эффективности управления государственным долгом Новосибирской области в 2017 - 2019 годах, а также в целях соблюдения условий Соглашений определены следующие количественные показатели (индикаторы):

N п/п	Показатель (индикатор)	2017 год	2018 год	2019 год
1	Уровень дефицита бюджета Новосибирской области от суммы доходов бюджета Новосибирской области без учета безвозмездных поступлений, %%
2	Отношение объема долговых обязательств Новосибирской области по кредитам, полученным от кредитных организаций, и государственным ценным бумагам Новосибирской области к общему годовому объему доходов бюджета субъекта Российской Федерации в отчетном финансовом году (без учета объемов безвозмездных поступлений), %%
3	Отношение объема государственного долга Новосибирской области к общему объему доходов бюджета без учета безвозмездных поступлений
4	Доля объема расходов на обслуживание государственного долга Новосибирской области в общем объеме расходов бюджета субъекта, за исключением объема расходов, осуществляемых за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов

В рамках достижения поставленных задач необходимо обеспечить:
поддержание диалога с инвестиционным сообществом, информационной открытости, в том числе посредством взаимодействия с рейтинговыми агентствами;
выстраивание взаимоотношений с кредитными организациями и инвесторами на основе конкурсных процедур;
формирование благоприятной кредитной истории;
поддержание высокого кредитного качества региона.
Проводимые операции по управлению государственным долгом должны быть предсказуемы. Заинтересованность в обеспечении понимания действий по управлению государственным долгом, раскрытие информации о долговых обязательствах и проводимой заемной политике является важным элементом формирования благоприятной кредитной истории. В целях повышения привлекательности Новосибирской области как заемщика на официальном сайте министерства финансов и налоговой политики Новосибирской области будет продолжена практика опубликования аналитической информации по государственному долгу Новосибирской области, долговой книге региона, информации о кредитных рейтингах региона, государственных ценных бумагах. Также планируется поддержание диалога с участниками долгового рынка и рейтинговыми агентствами.
Проведение взвешенной долговой политики Новосибирской области позволит минимизировать риски, связанные с осуществлением Новосибирской областью государственных заимствований, уменьшить их стоимость, повысить самостоятельность, эффективность и прозрачность.