Распоряжение Правительства Новосибирской области от 21.09.2016 № 344-рп

В целях повышенияустойчивости и безопасности бюджета с точки зрения исполнения расходныхобязательств составление проекта доходной части бюджета базируется наконсервативном сценарии развития экономики. В случае улучшениямакроэкономических показателей и поступлении доходов сверх запланированнойсуммы дополнительные средства будут направлены на финансирование приоритетныхзадач.

III . Бюджетнаяполитика

2015 год дляэкономики России протекал в условиях сложной адаптации к сложившейсяэкономической ситуации, обусловленной падением мировых цен на нефть,последствиями введенных в 2014 году экономических санкций и напряженнойвнешнеполитической обстановкой.

Следствиемадаптации к ухудшающейся внешнеэкономической конъюнктуре стало падение валовогонационального дохода примерно на 10%, что привело к сокращению потребительскогоспроса и отрицательно сказалось на инвестициях.

Это в своюочередь обернулись для Новосибирской области негативными последствиями по рядумакроэкономических показателей, выраженных в потери роста физических объемоввалового регионального продукта и начисленного фонда заработной платы при ростеинфляционных показателей, в снижении физических объемов оптовой и розничнойторговли, платных услуг населению, инвестиций в основной капитал и объемовработ в строительстве. И несмотря на то, что макроэкономические показателиНовосибирской области в основной массе выглядят лучше общероссийских значений,их динамика оказалась недостаточной, чтобы обеспечить выполнение в полномобъеме плановых показателей по собственным доходам областного бюджета.

Таким образом, вусловиях недостаточной динамики собственных доходов, с одной стороны, иограниченными возможностями по покрытию дефицита бюджета, с другой стороны, вцелях минимизации рисков несбалансированности в течение 2015 годаПравительством Новосибирской области неоднократно производилась работа попересмотру расходной части областного бюджета. Корректировки областного бюджетапрежде всего были направлены на оптимизацию и перераспределение расходов вцелях консолидации средств на обязательствах приоритетного характера.

Принятые меры позволилиобеспечить в полном объеме выполнение социально значимых обязательств,направленных на предоставление услуг населению и реализацию мер социальнойподдержки, выполнение «майских» Указов Президента Российской Федерации, условийСоглашения, заключенного с Министерством финансов Российской Федерации, поограничению уровня государственного долга и дефицита областного бюджета, чтопозволило в дальнейшем Новосибирской области использовать инструментбюджетного кредитования из федерального бюджета. Таким образом, положительныерезультаты проводимой политики в этом направлении свидетельствуют о ееоправданности и целесообразности ее продолжения в 2017-2019 годах.

Принятымаксимально возможные меры для сохранения накопленного потенциала доходнойчасти бюджета и его развития. Выдержан общий уровень расходов на реальныйсектор, обеспечена приоритетность в развитии отдельных блоков, таких каксельское хозяйство и малый бизнес, сохранено участие федерального бюджета вреализации государственных программ Новосибирской области в реальном секторе.Создана инфраструктура для развития научного и инновационного потенциала ирешения задач опережающего развития территории в виде индустриальных итехнологических парков – Промышленно-логистический парк, Биотехнопарк,Медтехнопарк, Технопарк Новосибирского Академгородка,инфраструктура поддержки малого и среднего бизнеса в виде бизнесинкубаторов,центра прототипирования, а также институтовоблегчения доступа хозяйствующих субъектов к кредитным ресурсам – гарантийныйфонд и фонд микрофинансирования, благодаря которым помимо налоговых поступленийснижается потребность в наращивании расходов на реальный сектор, посколькуинфраструктура уже создана и действует в соответствии с заложенными при ееформировании целями и задачами.

В условиях дефицитности, ограничений иповышенного риска несбалансированности бюджета особое значение приобретаетстепень эффективности использования бюджетных ресурсов.

В рамках повышения эффективности ирезультативности бюджетных средств с 2014 года осуществлен переход на принциппланирования и исполнения бюджета на основе государственных и ведомственныхцелевых программ. По итогам 2015 года их доля в расходах областном бюджетесоставила 94,7%, в 2016 году этот показатель планируется на уровне 95%.Принимая во внимание доминирующую часть программных расходов, во многом ихэффективность зависит от качества формирования и реализации государственныхпрограмм. В целях повышения качества программ была продолжена работа посовершенствованию методологии их разработки.

Благодаря реализации в 2015 году учетаопераций со средствами от оказания платных услуг и осуществления иных видовдеятельности автономных учреждений Новосибирской области на лицевых счетах,открытых в министерстве финансов и налоговой политики Новосибирской области,удалось обеспечить:

экономию средств автономных учреждений,так как обслуживание в финансовом органе производится на безвозмезднойоснове (расчетно-кассовое обслуживание в кредитных организациях являетсяплатным);

повышение качества мониторингасоблюдения автономными учреждениями Новосибирской области «дорожной карты» вцелях реализации отдельных Указов Президента Российской Федерации в частиповышения уровня оплаты труда отдельных категорий работников;

полную достоверность бюджетной отчетности,представляемой автономными учреждениями в финансовый орган Новосибирскойобласти, и являющейся неотъемлемой частью бюджетной отчетности Новосибирскойобласти как публично-правового образования;

повышение ликвидности единого счетаобластного бюджета Новосибирской области. Это, в свою очередь, привело кускорению обеспечения платежей без привлечения дополнительных заемныхсредств, что способствовало экономии бюджетных средств в обслуживаниигосударственного долга.

Вместе с тем, поддержанию устойчивости бюджетнойсистемы Новосибирской области и повышению эффективности процедур проведениягосударственных закупок способствовала реализация положений Федерального законаот 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров,работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Реализацияданных мероприятий позволили обеспечить:

устранение возможности образованиякредиторской задолженности вследствие принятия обязательств сверх плановыхназначений и возможности возникновения судебных исков по взысканию по такимобязательствам;

осуществление мониторинга и аудита всфере закупок.

Накопленный опыт в Новосибирской областипо поэтапному характеру доведения лимитов бюджетных обязательств до главныхраспорядителей бюджетных средств Новосибирской области показал, что даннаяпрактика позволяет оперативно нивелировать негативные последствия измененийпрогноза основных макроэкономических показателей и соответственно пересмотраналоговых поступлений в областной бюджет без риска образования кредиторскойзадолженности.

Формирование резерва ассигнований в 4квартале 2015 года в целях поэтапного повышения заработной платы отдельнымкатегориям работников бюджетной сферы, а также применение поэтапного характерадоведения лимитов бюджетных обязательств позволило в течение 2015 года,маневрируя освободившимися ресурсами и имеющимися резервами, не только повыситьэффективность использования финансовых ресурсов, но и частично урегулироватьвопросы разбалансированности, сконцентрировав средства на выполнении социальнозначимых обязательств, и урегулирования кредиторской задолженности,образовавшейся по итогам исполнения областного бюджета за 2014 год.

Базовыми принципами во взаимоотношениях с муниципальными образованиямиНовосибирской области в 2015 году и первом полугодии 2016 года являлосьнедопущение ухудшения финансового обеспечения органов местного самоуправленияпри исполнении ими собственных полномочий.

Так, в 2015году с целью обеспечения дополнительной сбалансированности местным бюджетамбыли предоставлены бюджетные кредиты в сумме 977 ,9 млн. рублей,в том числе на частичное покрытие дефицита местного бюджета в сумме 935,4 млн.рублей.

Общий объемнецелевой финансовой помощи местным бюджетам на 2016 год составил9 308,5 млн. рублей (за минусом дотации, замененнойна дополнительный норматив отчислений по НДФЛ) или с ростом к уровню2015 года в сопоставимых условиях 105,7%. Увеличение финансовой помощипозволило на 2016 год:

повысить критерий выравнивания бюджетной обеспеченности, используемый прирасчете дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальныхобразований, на 2016 год для муниципальных районов и городских округов на 10% куровню 2015 года;

нивелировать влияние акцизов на нефтепродукты при расчете финансовойпомощи муниципальным образованиям, что позволило исключить выпадающие доходымуниципальных образований;

предусмотреть средства на погашение бюджетных кредитов, предоставленныхместным бюджетам в 2015 году, в связи со снижением динамики поступлений поналогу на доходы физических лиц по сравнению с первоначальнозапланированными объемами.

В целях повышения уровня открытости и прозрачности данныхпри формировании «бюджета для граждан» произведена сравнительная оценкас соответствующими методологическими рекомендациями, а также предельновнимательно изучен Ежегодный доклад Министерства финансов Российской Федерации«О лучшей практике развития «бюджета для граждан» и реализованы предложенныерекомендации в рамках специального проекта «Публичный бюджет» на официальномсайте Правительства Новосибирской области. В частности, обеспеченапубликация отдельных сведений, повышен уровень информативности брошюры «Бюджетдля граждан», обеспечено содействие по внедрению открытости и прозрачностибюджета на муниципальном уровне.

Вместе с тем, мероприятия по повышению уровня открытости и прозрачностине завершены. Так в 2016 году разрабатывается портал «Открытый бюджетНовосибирской области», который не только призван отвечать современнымтребованиям по формированию «бюджета для граждан», но и являться высокотехнологичной,современной и удобной платформой для получения полной информации в доступномдля граждан виде о бюджете и бюджетном процессе в Новосибирской области, атакже являться потенциальной площадкой для выстраивания эффективного диалога сжителями региона о процессах управления общественными финансами. При этом вначале 2016 года решение задачи «Повышение финансовой грамотности населения,прозрачности и открытости бюджета и бюджетного процесса для общества» имероприятия в целях ее решения включены в состав государственной программы«Управление государственными финансами в Новосибирской области на 2014-2019годы».

Итоги реализации бюджетной политики вцелом свидетельствуют о положительных результатах адаптации областного бюджетак условиям изменившейся экономической ситуации на фоне бюджетных ограничений.

В целях минимизации рисковнесбалансированности областного бюджета планирование расходной части наближайшие три года должно основываться на жестко консервативном сценарии,то есть на наиболее реалистичном варианте макроэкономического прогноза. Этотподход не только позволяет повысить точность бюджетного планирования, нопредотвратить часть рисков, связанных с принятием дополнительных расходныхобязательств.

Принимая во внимание данные факторы иотсутствие предпосылок для серьезных вливаний со стороны федерального бюджета,основной целью бюджетной политики на 2017-2019 годы должно стать созданиеусловий для долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетнойсистемы Новосибирской области, а также в условиях бюджетных ограниченийобеспечение наиболее полного выполнения социальных обязательств.

Другим не менее важным целевымориентиром является снижение уровня долговой нагрузки и формирования на период2017-2019 годов бездефицитного бюджета как залога конструктивного диалога сфедеральными органами исполнительной власти Российской Федерации по вопросупредоставления Новосибирской области средств федерального бюджета.

Одним из основных инструментовдостижения поставленных целей является реализация мероприятий, предусмотренныхПланом по оздоровлению государственных финансов Новосибирской области (ростудоходов, оптимизации расходов и сокращению государственного долга Новосибирскойобласти) на период 2017-2019 годов, обеспечивающим ограничение ростасоциальных бюджетных расходов, бездефицитностьбюджета по основным параметрам, а также снижение показателя долговой нагрузки.

Базовымпринципом при формировании бюджета на 2017-2019 годы будет являтьсяосуществление приоритизации расходных обязательств последующим направлениям:

1.   Социальные обязательства перед гражданами.

Напредстоящий период, в условиях общего финансового дефицита и, как следствие,падения доходов населения, оказание реальной помощи от государства должныполучать не те, кто относится к определенной категории граждан, а те, кто в нейдействительно нуждается.

Сегодняперед органами власти Новосибирской области поставлена задача усовершенствоватьправовое регулирование вопросов предоставления мер социальной поддержкинаселения. В рамках ее решения необходимо установить для потенциальныхполучателей выплат и компенсаций (далее – получатели) обязательные условия длявозникновения права на их получение. Первоочередная поддержка будет направленагражданам Российской Федерации, постоянно проживающим и осуществляющимофициальную трудовую деятельность на территории Новосибирской области. Вцелях оказания мер поддержки действительно нуждающимся семьям предлагается поотдельным видам выплат установить критерий нуждаемости непревышениясреднедушевого дохода семьи 1,5 прожиточного минимума, установленного вНовосибирской области по основным социально-демографическим группамнаселения.

Введениекритериев нуждаемости позволит рассмотреть возможность увеличения номинальногоразмера выплат гражданам, которые действительно остро нуждаются в ее получении.

2. Предоставлениегосударственных и муниципальных услуг. В данной сфере приоритетными являютсяследующие задачи:

совершенствованиемеханизма формирования государственного задания в соответствии с единымиведомственными перечнями услуг и нормативами затрат на их оказание;

актуализация отраслевыхстандартов услуг и выделение в них составляющих, возможных к оплате за счетсредств заказчиков или заявителей;

проведение мероприятий вотношении государственных учреждений Новосибирской области, направленных на ихобъединение и укрупнение по признаку аналогичности выполняемых задач ифункций, и оказываемых государственных услуг (работ), с учетом территориальногоместоположения.

Реализация такихмероприятий позволит повысить уровень контроля за деятельностьюучреждений, оптимизировать численность административно-управленческогоаппарата, исключить дублирующие функции, работы и услуги, оптимизировать ценыуслуг в направлении снижения их себестоимости и унифицировать требования к ним,что даст возможность рассмотрения вопроса об укрепленииматериально-технической базы учреждений.

Кроме того, сохраняетсязначительная роль решения таких задач как:

расширение зоныобслуживания и повышение производительности труда работников государственныхучреждений;

введение менее затратныхтехнологий, позволяющих сохранить качество предоставляемых услуг при меньшемиспользовании ресурсов;

выполнение социальнозначимых и иных мероприятий учреждениями в рамках государственногозадания, а не путем предоставления иных дополнительных субсидий;

предоставление субсидийтолько при условии отсутствия задолженности по обязательным платежам вбюджет и внебюджетные фонды и наличии на лицевом счете государственногоучреждения остатка субсидии в размере, не превышающем 5% от годовыхзначений;

внедрение механизмавозврата субсидии на выполнение государственного задания в случае неполного илинекачественного его выполнения;

введение обязательной дляучреждений практики, при которой финансирование «перевыполнения»государственного задания осуществляется исключительно за счет собственныхсредств учреждений, полученных от выполнения иной приносящей доходдеятельности;

внедрение механизмаограничения учредителем перераспределения экономии по начислениям на выплаты пооплате труда на увеличение заработной платы учреждений, за исключением случаевнеобходимости выполнения Указов Президента Российской Федерации, привозникновении которых перераспределение согласуется с учредителем под егосолидарную ответственность;

ограничение правподведомственных учреждений на самостоятельное распоряжение экономией порезультатам закупок, без согласования с главным распорядителем бюджетныхсредств, осуществляющим полномочия учредителя;

соблюдениеразмера кратности среднемесячной заработной платыруководителя к среднемесячной заработной плате работников государственногоучреждения и возврат средств в случае превышения нормативов.

3. Концентрацияфинансовых ресурсов на выполнении задач, поставленных в Указах ПрезидентаРоссийской Федерации от 07.05.2012 № 596-601, 606, от 01.06.2012№ 761, от 28.12.2012 № 1688 для достижения значений результатов,установленных в «дорожных картах».

В следующем годуформирование бюджетных ассигнований на выполнение задач в части повышениязаработной платы отдельных категорий работников бюджетной сферы будетопределяться исходя из прогнозных значений показателя «среднемесячнаяначисленная заработная плата наемных работников в организациях, уиндивидуальных предпринимателей и физических лиц (среднемесячного дохода оттрудовой деятельности)» по Новосибирской области и темпа роста соотношениясредней заработной платы отдельных категорий работников бюджетной сферы ксреднемесячной заработной плате на уровне 2016 года.

При этом в обязательномпорядке будет учтено, что достижение необходимого уровня средней заработнойплаты работников производится также за счет внебюджетных источников и за счетсредств, высвобождаемых при оптимизации структуры учреждений. Кроме того,заработная плата работников будет прямо зависеть от их уровня квалификации,отдачи, качества и эффективности их труда.

В целях исполнения Указов ПрезидентаРоссийской Федерации главным распорядителям бюджетных средств в порядкахпредоставления субвенций необходимо предусмотреть требование, что одним изусловий предоставления субвенций должно быть безусловное выполнение (непревышение) соотношений среднемесячной заработной платы работников и среднемесячнойначисленной заработной платы наемных работников в организациях, уиндивидуальных предпринимателей и физических лиц (среднемесячного дохода оттрудовой деятельности) по Новосибирской области ,применяемых при формировании расходов на 2017-2019 годы, а также достиженияпоказателей нагрузки на работников в соответствии с отраслевыми «дорожнымикартами».

4. Планированиерасходов дорожного фонда Новосибирской области в соответствии с поручением Президента Российской Федерации от 14.03.2016 № Пр-637ГС на уровнефактически полученных за отчетный финансовый год  (2015)доходов, учитываемых при формировании дорожных фондов. Приоритетныминаправлениями расходов дорожного фонда остаются расходы на содержаниеавтомобильных дорог общего пользования, производствопланово-предупредительного, текущего и капитального ремонта, строительствоавтомобильных дорог.

По-прежнему актуальназадача для органов местного самоуправления по оформлению бесхозяйных дорогв муниципальную собственность, что позволит увеличить доходы от акцизов натопливо, поступающих в муниципальные дорожные фонды на развитие иобслуживание дорожной сети на территории муниципальных образований.

5. Бюджетные ассигнования наподдержку сельского хозяйства определить приоритетными по сравнению с другимиотраслями реального сектора экономики, в том числе с учетом поставленной задачиимпортозамещения, обеспечения продовольственнойбезопасности территории, наращивания объемов производства и реализациисельскохозяйственной продукции местного происхождения в условиях ограниченияпоставок импортных товаров из стран Евросоюза, а также с целью максимальногопривлечения федеральных субсидий на паритетных началах.

Реализация в полной мере эффекта отразвития аграрного сектора возможна только в сочетании с мерами по развитиюпредприятий переработки сельхозпродукции, в том числе за счет приоритетностиреализации сельскохозяйственной продукции на территории области, а такжетоваропроводящей сети при соблюдении существующих бюджетных назначений порасходам на господдержку. В ближайший период планируется комплекс мер,направленных на лимитирование государственнойподдержки сельхозтоваропроизводителей, что можносделать в условиях заданных бюджетных параметров только путем расстановкиприоритетов в развитии отраслей сельского хозяйства, установление господдержкипо применению обязательных ветеринарно-санитарных мер.

В условиях бюджетных ограниченийдостаточно непростой задачей является сохранение и поддержание «бюджетаразвития». Необходимо, используя имеющийся объем бюджетных ресурсов, достичьоптимального баланса между текущими потребностями общества и потребностямипредпринимательского сообщества в государственных преференциях. Основная цельна ближайшую перспективу – при минимальном бюджете достичь баланса вприменяемых мерах стимулирования развития действующих и внедрения новыхнаправлений деятельности предприятий, получив в перспективе гарантированныйисточник пополнения доходной базы бюджета. Роль государственной поддержки, вданном случае, – стимулирование к вовлечению в оборот собственных средствхозяйствующих субъектов и привлекаемых кредитных ресурсов для развития производств.

Исходя из этого акцентируется вниманиена реализации следующих направлений:

1) привлечение дополнительныхфинансовых источников для развития региона: это и ресурсы из федеральногоцентра, и кредитные ресурсы, и вовлекаемые в оборот собственные средствапредприятий и организаций. Реализуется через расстановку акцентов в принятиирешений в пользу мер государственной поддержки, стимулирующих притокдополнительных денежных средств, финансирование капиталоемких проектов сиспользованием механизмов государственно-частного партнерства. Одной из задачдолжно стать усиление работы по привлечению федеральных средств на реализациюкластерных и парковых проектов на территории Новосибирской области. Участие вновых проектах на условиях софинансирования сфедеральным бюджетом преимущественно при уровне софинансированияне менее 50% от общего объема расходов;

2) обеспечение финансовойустойчивости хозяйствующих субъектов, в том числе сельскохозяйственных, вусловиях кризисных явлений, в особенности градообразующих, является наиболееактуальным, поскольку они являются «кровеносной» системой бюджетных доходов ирешают во многом ряд социальных задач, связанных с занятостью населения, снижаяуровень безработицы и сокращая социальную напряженность;

3) обеспечение рынка потребительскихтоваров и услуг продукцией местных производителей по приемлемой цене икачеству, продовольственной безопасности территории также является приоритетнымнаправлением, поскольку снижение платежеспособного спроса, реальных доходовнаселения в линейке событий ведет к снижению доходов от товарооборота продукциии к потребности выделения дополнительных пособий из бюджета, обеспечивающихсоциальные гарантии;

4) меры организационногосодержания:

информационная, маркетинговая поддержка,эффективное использование созданной инфраструктуры и государственногоимущества.

В ближайшие три года планируетсяреализовать в каждом секторе экономики следующее:

а) вчасти капитальных вложений – исключение при формировании строительной программырасходов на создание новых объектов, кроме объектов, необходимых по решениюорганов по чрезвычайным ситуациям, судебных предписаний, а также участие вфедеральных программах на условиях софинансирования,продолжение практики концентрации бюджетных ресурсов на реализациимайских Указов Президента Российской Федерации, завершении объектов высокойстепени готовности, прежде всего в жизнеобеспечивающих сферах. Предлагается науровне области сформировать реестр объектов незавершенного строительствагосударственной собственности и муниципальной собственности с софинансированием за счет средств областного бюджета,структурировав информацию в зависимости от потребности дальнейшей реализациипроектов, принять меры для сокращения дебиторской задолженности.

Длямаксимально эффективного использования бюджетных ресурсов, выделяемых изфедерального бюджета, необходимо повысить качество подготовки документации дляучастия в отборе на получение федеральных субсидий. Обратить внимание на добросовестностьподрядчиков, выполняющих работы по государственным контрактам.

Утверждениебюджетных ассигнований на строительно-монтажные работы в составе бюджета должнореализовываться только при наличии готовой проектно-сметной документации сположительным решением государственной вневедомственной экспертизы и оценкойдостоверности сметной стоимости.